8.6.4.2 Open over risico’s

De Onderzoeksraad voor Veiligheid was vernietigend in zijn rapport: de overheid had jarenlang de veiligheid van Groningers onvoldoende meegewogen en bovendien te weinig gedaan om grip te krijgen op de aanwezige risico’s.1 Het in 1993 verschenen rapport over het risico op aardbevingen noemde onzekerheden en beperkingen, maar de focus – ook van de overheidscommunicatie achteraf – lag op de ‘geruststellende boodschap’2 dat de intensiteit van de aardbevingen mee zou vallen. Hoewel op aandringen van Staatstoezicht een seismisch netwerk werd ingericht, was dit niet geschikt om voldoende kennis van de ondergrond te vergaren.3 Zelfs toen door het KNMI seismische veranderingen werden gesignaleerd, besloten NAM en overheid niet verder onderzoek in te stellen.4 Omdat NAM via de Mijnbouwwet verplicht was kennis te vergaren, nam de Onderzoeksraad haar dit kwalijk, maar zij vond het tevens onbegrijpelijk dat het faciliterende ministerie van EZ zich niet meer proactief had opgesteld.5 De Onderzoeksraad beval aan: ‘Wees in de communicatie aan en in de dialoog met burgers transparant over onzekerheid, expliciteer en motiveer de plaats die onzekerheid krijgt in de besluitvorming over de exploratie en exploitatie van delfstoffen. Deze communicatie mag niet verengd worden tot voorlichting.’6 Na twee jaar constateerde hij dat hoewel partijen ‘weliswaar meer openheid bieden over de relatie tussen gaswinning en seismische activiteit, [worstelde]… zowel EZ als NAM … met het centraal plaatsen van onzekerheid in de dialoog met burgers.’7 Ook in ander onderzoek werd voorgesteld meer over onzekerheden te communiceren, zoals wat de kans is dat burgers in het komende jaar een aardbeving voelen of schade ervaren.8 Pas na de aardbeving bij Westerwijtweerd in 2019 stelden Rijk, de regio, de veiligheidsregio in overleg met Staatstoezicht een zogenaamd ‘Aardbevingsprotocol’ op waarin stond hoe met Groningers moest worden gecommuniceerd na een aardbeving en over trends in seismiciteit.9

Vooral in de versterkingsopgave speelde gebrekkige communicatie over risico’s en onzekerheden een rol. In navolging van het advies van de Commissie-Meijdam besloot minister Kamp bij de versterking gedurende vijf jaar uit te gaan van een grenswaarde van 10-4, wat betekende dat de kans dat een individu kwam te overlijden doordat een bouwwerk bezweek per jaar 1 op 10.000 was.10 De reguliere veiligheidsgrens in Nederland bedroeg 10-5 (1 op 100.000) waardoor Groningers het idee kregen dat hun veiligheid minder belangrijk was dan van andere Nederlanders.11

De versterkingsopgave is een grote risicoschatting: op basis van berekeningen dient te worden vastgesteld hoeveel gebouwen versterkt moeten worden, en op welke manier. Deze berekeningen zijn bovendien uitermate complex, mede omdat zij rusten op eerdere (risico-)berekeningen met ingewikkelde uitgangspunten. Een adviespanel van hoogleraren realiseerde zich bijvoorbeeld pas na het uitbrengen van formeel advies dat NAM een andere risicoberekening gebruikte dan zij dacht.12 In initiële berekeningen werd gesproken over versterking van zo’n 22.000 adressen. Toen de operatie werd herzien na het verminderen van de gaswinning13 leidde dit tot onzekerheid bij Groningers, zeker degenen die toegezegd hadden gekregen dat hun huis versterkt moest worden;14 de Mijnraad raadde de minister vanwege gewekte verwachtingen aan de versterking daar door te zetten.15 Onder Groningers heerste volgens het Gasberaad veel onduidelijkheid over wie nu welke risico’s liep.16 In het Mijnraadadvies werd bijvoorbeeld gesteld dat zo’n 1.500 woningen versterkt moesten worden om aan de veiligheidsnorm te voldoen, maar dat vanwege een onzekerheidsmarge voor 7.000 andere woningen niet kon worden uitgesloten dat aanvullende versterkingsmaatregelen nodig waren;17 dat was een groot contrast met de eerdergenoemde 22.000 woningen. De grotendeels technische en technocratische discussies over de versterking kwamen de communicatie en het verwachtingenmanagement richting Groningers niet ten goede.18

Onzekerheden rond de versterking werden hiernaast gecreëerd door de toepassing van de zogenaamde Hazard and Risk Assessment (HRA)-methode van NAM die wordt gebruikt om prioritering te bepalen. De Onafhankelijke Raadsman noemde de HRA-methode ‘niet onomstreden’19 vanwege de relatie met NAM en stelde dat deze bovendien niet goed werd begrepen. Groningers twijfelden bijvoorbeeld over het gebruik van berekeningen in plaats van opnames van de feitelijke situatie. De toepassing van het HRA-model zorgde voor voortdurende onrust omdat het model omwille van de vergunningaanvraag van NAM ieder jaar werd geüpdatet waardoor de lijst van onveilige gebouwen wijzigde.20 ‘Omdat burgers niet zullen begrijpen (en geloven) dat alleen door het opnieuw maken van de sommen hun huis, dat vorig jaar nog onveilig was, inmiddels weer geheel veilig is.’21 Het HRA-model werd ‘in de volksmond wel omschreven als de ‘fruitmachine’ of zelfs de ‘Killerrobot’.’22 SodM pleitte voor beter begrip en ging desgevraagd langs bewonersbijeenkomsten en gemeenteraden om het uit te leggen, hoewel dit niet zijn taak als toezichthouder was. Volgens Staatstoezicht zou meer openheid helpen: ‘als burgers kunnen inzien welke informatie over hun woning in het HRA-model is opgenomen, en een inspectie kunnen aanvragen bij twijfel over de juistheid van de risicoberekening’23 Over het HRA-model liep tevens een Wob-verzoek.24

Vanwege wantrouwen en onduidelijkheid over de veiligheidsrisico’s resulteerden op zich positieve berichten over verminderde risico’s in Groningen veelal eerder niet in opluchting, maar ‘zorg dat daarmee de aandacht en urgentie voor de regio zal verminderen.’25 Bovendien resteerden veel onzekerheden over de aardbevingen. In 2020 stelde Staatstoezicht dat ‘bevingen die nu plaatsvinden zijn het resultaat van zestig jaar gaswinning in Groningen, en zullen ook na het sluiten van het Groningen-gasveld enige tijd doorgaan. Hoe lang dit nog zal duren, weet niemand.’26