4.7.10.4 De informatie verstrekkende ambtenaar

Wanneer de informatie in voorkomend geval niet wordt verstrekt door een bestuursorgaan maar door een persoon die werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, bijvoorbeeld door een ambtenaar of door een lid van het bestuursorgaan, dan is de positie van die persoon binnen de overheidsorganisatie een factor van belang. Hiermee doel ik zowel op het ‘niveau’ als op de aard en inhoud van de functie van de betreffende medewerker. Het ligt voor de hand om op dit punt als vuistregel te aanvaarden dat men ‘eerder’ mag vertrouwen op de juistheid van uitlatingen van hogergeplaatste figuren binnen de overheidsorganisatie. Zo kan een rechtens relevant vertrouwen in algemene zin eerder worden ontleend aan mededelingen van een wethouder dan aan mededelingen van een baliemedewerker. De hiërarchische positie van de overheidsmedewerker kan echter niet los worden gezien van zijn functie en taakveld in relatie tot het onderwerp van de informatieverstrekking, en van de complexiteit van de kwestie.

In zijn conclusie voor het arrest ‘s-Hertogenbosch/Van Zoggel stelt A-G Spier dat betekenis toekomt aan het antwoord op de vraag of het gaat om een eenvoudige of een lastige kwestie.1 Volgens de A-G mag zeker in het laatste geval niet licht worden afgegaan op mededelingen van loketmedewerkers en/of andere overheidsfiguren van wie redelijkerwijs niet kan worden aangenomen dat zij, gezien hun functie (voldoende) op de hoogte zijn om de vraag (juist) te kunnen beantwoorden. De A-G heeft het oog op zowel het niveau van de functie als op de vraag of het gaat om een persoon die naar buiten toe kan worden geacht deskundig te zijn.

Wat betreft de betekenis die dient toe te komen aan de hiërarchische positie van de overheidsfunctionaris kan aansluiting worden gezocht bij de overwegingen van de Hoge Raad in het arrest Felix/Aruba.3 Hierin heeft de Hoge Raad enige gezichtspunten opgesomd voor de beoordeling van een beroep op de schijn van de vertegenwoordigingsbevoegdheid van een overheidsfunctionaris. De Hoge Raad overwoog dat een onjuiste veronderstelling omtrent de bevoegdheid van een overheidsfunctionaris onder omstandigheden voor rekening van de overheid dient te komen. Volgens de Hoge Raad valt hierbij te denken aan het geval dat de onjuiste veronderstelling is gewekt door een gedraging van het wel bevoegde overheidsorgaan, maar ook aan factoren als: de positie die de handelende functionaris binnen de organisatie van de overheid inneemt en diens gedragingen, de omstandigheid dat die organisatie en/of de verdeling van de bevoegdheden over de verschillende organen van de overheid, als gevolg van onduidelijkheid, onoverzichtelijkheid of ontoegankelijkheid van de desbetreffende regelingen, voor buitenstaanders ondoorzichtig zijn, alsmede eventuele nalatigheid aan de zijde van de overheid om de derde tijdig op de onbevoegdheid van de functionaris opmerkzaam te maken.

Naast de positie van de medewerker binnen de betreffende overheidsorganisatie en het onderwerp van de informatieverstrekking gerelateerd aan het takenpakket van het betreffende bestuursorgaan zijn, zoals gezegd, ook de taak en deskundigheid van de betreffende medewerker zelf relevant. Is de vraag – wederom – of aanspraak bestaat op een maatwerkvoorziening in de zin van de Wmo 2015, dan is (ook) de ambtenaar bouw- en woningtoezicht niet de eerst aangewezen persoon om deze vraag te beantwoorden. Het feit dat deze ambtenaar werkt onder verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders, dat voor beide taakvelden het bevoegd gezag is, maakt dat niet anders. Wanneer het gaat om een stagiair die te kennen geeft dat hij ‘nog niet eerder’ in aanraking is geweest met het betreffende rechtsgebied, geldt grofweg hetzelfde. In een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep werd zelfs overwogen dat een medewerker van het Klanten Contact Centrum van het UWV, gezien zijn functie, slechts algemene informatie kon geven.4

De burger dient niet alleen een basale notie te hebben van de bevoegdheidsverdeling tussen bestuursorganen, maar ook van de interne bevoegdheidsverdeling binnen overheidsorganisaties, in de zin dat hij niet mag vertrouwen op de juistheid van mededelingen van ambtenaren die hun boekje te buiten gaan, en mededelingen doen met betrekking tot taak- of beleidsvelden waarop zij niet werkzaam zijn. De keerzijde van de medaille is dat de burger vrij spoedig mag vertrouwen op de uitlatingen van ambtenaren die het betreffende rechtsgebied wél tot hun taak rekenen.6 Hierbij wordt zowel de formele taakomschrijving van de ambtenaar relevant geacht, als het feit dat juist hij door de overheid ‘naar voren is geschoven’ om de burgervraag in behandeling te nemen.7

Een voorbeeld biedt een uitspraak van de Rechtbank ‘s-Gravenhage.8 Nadat de burger zich aan de balie van het gemeentehuis had gemeld met de vraag of zijn bouwplan binnen het bestemmingsplan paste, presenteerde een technisch medewerker van de afdeling Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en Economische Zaken, onderdeel bouw- en woningtoezicht, zich als degene tot wie deze vraag kon worden gericht. De rechtbank oordeelt dat deze ambtenaar, gezien zijn functie, voldoende op de hoogte was om de vraag met juistheid te beantwoorden. Bij dit oordeel wordt betrokken dat zijn taakomschrijving vermeldt dat hij verzoeken en aanvragen in het kader van de bouwregelgeving behandelt en onderzoek verricht, dat hij adviseert over de te nemen beslissingen aan de hand van wet- en regelgeving, jurisprudentie en het gemeentelijk beleid en dat hij vanuit oogpunt van bouwregelgeving een bijdrage levert aan de behandeling van bezwaar- en beroepschriften.

De civiele rechter legt geen strobreed in de weg aan de burger die een beroep doet op vertrouwen dat is gewekt door een onbevoegde ambtenaar, mits er geen contra-indicaties zijn die erop wijzen dat het verstrekken van concrete informatie over een bepaald onderwerp in een individueel geval niet tot de taak of deskundigheid van die ambtenaar behoort.

Het gemak waarmee wordt geoordeeld dat de hoedanigheid van de informatie verstrekkende ambtenaar niet in de weg staat aan het aannemen van een gerechtvaardigd vertrouwen, staat in schril contrast met de wijze waarop de bestuursrechter met deze problematiek omgaat in het kader van een beroep op het vertrouwensbeginsel. In dit kader is nodig dat er ‘aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon’. Het uitgangspunt is hier dus dat gerechtvaardigd vertrouwen juist niet kan worden gewekt door een (niet-gemandateerde) ambtenaar, want die ambtenaar is niet tot beslissen bevoegd.9 Dit uitgangspunt staat echter op de helling. In haar uitspraak inzake de Overbetuwse Paardenbak heeft de Afdeling bestuursrechtspraak aan haar standaardoverweging over het vertrouwensbeginsel toegevoegd dat een (te honoreren) toezegging ook kan worden gedaan ‘door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte’.10 Met toepassing van deze maatstaf concludeert de Afdeling bestuursrechtspraak in haar uitspraak – met inachtneming van de relevante omstandigheden van het geval – dat de uitlatingen van twee ambtenaren aan het college kunnen worden toegerekend en een gerechtvaardigd vertrouwen hebben gewekt.

De status en betekenis van deze toevoeging aan de standaardoverweging van de Afdeling bestuursrechtspraak is echter nog niet duidelijk. Het vertolkingscriterium wordt slechts vermeld in een klein aantal uitspraken waarin een beroep op het vertrouwensbeginsel aan de orde is. In de meeste uitspraken hanteert de Afdeling nog steeds haar ‘oude’ standaardoverweging. In de uitspraken waarin het criterium wel met zoveel woorden wordt opgenomen, slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet.11 De stelling van sommigen dat in de uitspraak over de Overbetuwse Paardenbak is gekozen voor een ‘rigoureuze nieuwe lijn’12 gaat mij dan ook vooralsnog te ver. Dit geldt temeer, nu annotator Sanders terecht signaleert dat al enkele jaren een lijn in de Afdelingsrechtspraak zichtbaar is waarin plaats is voor toerekening van vertrouwen wekkende uitlatingen aan het bestuursorgaan.13 In deze lijn is de hoofdregel dat – in het algemeen – geen rechten kunnen worden ontleend aan een toezegging van ter zake niet beslissingsbevoegden, maar wordt een uitzondering gemaakt indien de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend.14 In zoverre lijkt geen sprake te zijn van een ingrijpende inhoudelijke wijziging van de rechtspraak van de Afdeling, maar slechts van een (incidentele) wijziging van een standaardoverweging waarin de genoemde uitzondering tot uitdrukking wordt gebracht. Bij de toepassing van het vertolkingscriterium kan – zoals annotator Sanders eveneens terecht opmerkt – aansluiting worden gezocht bij het civiele leerstuk van de schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid (zie ook paragraaf 4.7.10.3).15 Hierbij geldt dan dat voor toerekening van de schijn van de ‘vertolkingsbevoegdheid’ van de onbevoegde ambtenaar plaats is indien de burger gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de vertolkingsbevoegdheid op grond van een toedoen van het bevoegde bestuursorgaan, ofwel op grond van feiten en omstandigheden die voor risico van het bestuursorgaan komen en waaruit naar verkeersopvattingen een schijn van vertolkingsbevoegdheid kan worden afgeleid.16