2.5 Democratie en rechtsstaat

Democratie en rechtsstaat zijn twee van elkaar te onderscheiden begrippen. De democratie gaat uit van invloed van burgers op overheidsbesluiten. De rechtsstaat daarentegen neemt als uitgangspunt dat de macht van de overheid met waarborgen begrensd moet worden. In de woorden van Kortmann c.s.: ‘[d]e rechtsstaatsidee bekommert zich om de vrijheid van individu en samenleving jegens de overheid, de democratische idee heeft betrekking op de dragers van overheidsbevoegdheden’.1

Hoewel deze begrippen dus conceptueel van elkaar onderscheiden moeten worden, is het tegelijkertijd noodzakelijk om democratische en rechtsstaat in onderlinge samenhang te bezien. De verbondenheid tussen beide begrippen komt om te beginnen al tot uitdrukking in de formulering van de Algemene bepaling, die immers voorschrijft dat de Grondwet de democratische rechtsstaat respecteert.2 Beide begrippen zijn, aldus de regering in de memorie van toelichting, ‘twee zijden van dezelfde medaille’.3 De rechtsstaat stelt daarbij grenzen aan de democratische machtsuitoefening door of namens het volk, terwijl de democratie op haar beurt vereist dat deze grenzen democratisch gelegitimeerd zijn. In de toelichting bij de Algemene bepaling wordt een viertal elementen van de rechtsstaat genoemd: de machtenscheiding, onafhankelijke rechtspraak, het legaliteitsbeginsel en het beschermen van grondrechten.4

De koppeling tussen beide principes wordt ook gelegd op Europees niveau, waar de verbondenheid tussen de in artikel 2 VEU genoemde beginselen door EU-instellingen vaak wordt benadrukt. De rechtsstaat is de ruggengraat van de moderne constitutionele democratie: geen democratie zonder rechtsstaat en geen rechtsstaat zonder democratie.5 Daarmee is echter nog niets gezegd over de afbakening van het rechtsstaatbegrip en zijn exacte relatie met het democratiebegrip. De inhoud van het rechtsstaatbegrip van artikel 2 VEU was lange tijd in nevelen gehuld.6 Tot een concrete invulling van het rechtsstaatbegrip leken de instellingen van de EU pas te komen in reactie op de politieke ontwikkelingen in Polen en Hongarije, die aanleiding zijn geweest voor verschillende inbreukprocedures en ertoe hebben geleid dat de ‘nucleaire optie’ van artikel 7 VEU werd geactiveerd.7 Het eerste lid van dat artikel biedt de Raad van de Europese Unie de mogelijkheid om ‘een duidelijk gevaar (…) voor een ernstige schending van de in artikel 2 bedoelde waarden’ te constateren. In een uiterst geval, namelijk indien sprake is van een ‘ernstige en voortdurende schending van de in artikel 2 bedoelde waarden door een lidstaat’ in de zin van artikel 7 lid 2 VEU, kan de Raad op grond van artikel 7 lid 3 VEU bij gekwalificeerde meerderheid besluiten tot het opleggen van strafmaatregelen, zoals het ontnemen van stemrecht in de Raad. Een gedetailleerde beschrijving van de ontwikkelingen in Polen en Hongarije gaat de reikwijdte van dit onderzoek te buiten. Volstaan wordt met de opmerking dat de maatregelen in Polen met name betrekking hadden op het inperken van de bevoegdheden van de rechterlijke macht, waaronder ook het constitutionele hof. In Hongarije ging het daarnaast ook om de bescherming van grondrechten als het recht op privacy, de vrijheid van meningsuiting, vrijheid van religie en de behandeling van migranten, asielzoekers en vluchtelingen.

Het rechtsstaatbegrip van artikel 2 VEU valt uiteen in een aantal elementen. De Europese Commissie noemt ten eerste het vereiste van legaliteit, waarin een transparant, aansprakelijk, democratisch en pluralistisch wetgevingsproces vooropstaat. Daarnaast noemt zij de rechtszekerheid, het verbod van willekeur van de uitvoerende macht, onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak, doeltreffende rechterlijke toetsing, waaronder ook respect voor grondrechten valt, en rechtsgelijkheid.8 Daarmee verschilt de Europese definitie enigszins van de grondwettelijke, nu de fundamentele rechtsbeginselen van rechtszekerheid, verbod van willekeur en rechtsgelijkheid wel onder de reikwijdte van artikel 2 VEU vallen, maar in de toelichting op de Algemene bepaling onbenoemd blijven. Tegelijkertijd spreekt de Algemene bepaling over het beginsel van de machtenscheiding, waar dat beginsel door de Europese Commissie in haar opsomming van rechtsstatelijke kenmerken als zodanig niet genoemd wordt. Desondanks brengt de Commissie de machtenscheiding elders wel degelijk in verband met zowel de democratie als de rechtsstaat. Zo stelt zij in haar Resolutie uit 2013 over de situatie op het gebied van de grondrechten in Hongarije dat ‘democratie en de rechtsstaat een scheiding van de machten vereisen tussen onafhankelijke instellingen op basis van een goed functionerend systeem van controlemechanismen en doeltreffende controle van de overeenstemming van wetgeving met de grondwet’.9

Het verdient opmerking dat, zowel in de Algemene bepaling als in de uitleg van artikel 2 VEU, grondrechten onderdeel vormen van het democratiebegrip én van het rechtsstaatbegrip. Bekeken vanuit het perspectief van het democratieprincipe werd hierboven al beschreven dat grondrechten essentieel zijn voor politieke participatie van burgers en dat zij daarnaast het voor een democratie vereiste pluralisme bevorderen. Een rechtsstatelijke benadering van de grondrechten laat echter zien dat deze rechten ook de machtsuitoefening van de overheid begrenzen.10 De (klassieke) grondrechten scheppen immers primair een sfeer waarbinnen de burger in beginsel is gevrijwaard van overheidsinvloed.

Dit uitgangspunt is van belang voor het beschermen van (politieke) minderheden. Zoals de regering in de toelichting bij de Algemene bepaling stelt: ‘Democratie legt de macht in handen van het volk, terwijl tegelijkertijd het rechtsstaatprincipe veiligstelt dat machtsuitoefening wordt beperkt door het recht, zodat ook rechten voor minderheden gegarandeerd zijn’.11 De verbondenheid tussen democratie en rechtsstaat betekent dus dat niet slechts de wil van de meerderheid leidend is, maar dat ook oog gehouden moet worden voor de positie van minderheden. Deze minderheden moeten immers de ruimte krijgen om op enig moment uit te groeien tot een meerderheid.12 Bij het beschermen van minderheden speelt de rechterlijke macht een belangrijke rol. De – onafhankelijke en onpartijdige – rechter heeft, zo blijkt ook uit het rechtsstatelijke kader van de Europese Commissie, tot taak om grondrechten te beschermen en zo de positie van minderheden veilig te stellen. Daarbij komt ook het rechtsstatelijke vereiste van rechtsgelijkheid in beeld. De mogelijkheid tot politieke participatie moet aan iedereen gelijkelijk toekomen en mag minderheden niet ontnomen worden.13

Naast de grondrechten blijkt de verbondenheid tussen democratie en rechtsstaat ook uit het legaliteitsbeginsel. In de context van de rechtsstaat is het belang van het legaliteitsbeginsel daarin gelegen, dat de overheid haar macht slechts mag uitoefenen op grond van een wet, binnen de door het recht gestelde grenzen.14 Het belang van een wettelijke grondslag voor overheidsoptreden krijgt echter pas betekenis door het feit dat die grondslag (mede) wordt geformuleerd door het democratisch gelegitimeerde parlement.15 Op Nederlands niveau blijkt de verbondenheid tussen de democratie en de rechtsstaat dus ook uit de grondwetsbepalingen die betrokkenheid van de Staten-Generaal vereisen door het vaststellen van een wet in formele zin. Ook zij in herinnering geroepen dat de Europese Commissie het vereiste van legaliteit uitlegt als een transparant, aansprakelijk, democratisch en pluralistisch wetgevingsproces.16

Democratie vereist aldus het in acht nemen van de elementen van de rechtsstaat. Anders gezegd: zonder rechtsstaat geen democratie. Gelet daarop is het relevant om te wijzen op het in de literatuur gemaakte onderscheid tussen een formeel en materieel democratiebegrip.17 Het formele democratiebegrip beschouwt de democratie puur als een besluitvormingsprocedure. De meerderheidsregel staat daarin centraal. Ieder besluit dat op de steun van een meerderheid kan rekenen, is democratisch, wat de inhoud van dat besluit ook is. Democratie wordt in deze lezing gezien als een ‘ideeënmarkt’ die voor iedereen toegankelijk is, mits men zich daarbij van legale middelen bedient.18 Vrije en eerlijke verkiezingen bepalen welke ideeën als beste worden ervaren. Het zijn deze ideeën die, tot aan de volgende verkiezingen, de richting van de politieke besluitvorming bepalen.19 Volgens een materiële democratieopvatting moet de democratie echter gezien worden als een waardengemeenschap. Het gaat daarbij om waarden als vrijheid, gelijkheid, menselijke waardigheid en het streven naar gerechtigheid.20 Deze opvatting brengt met zich dat, anders dan in een formele benadering, niet ieder meerderheidsbesluit als democratisch te gelden heeft.

Een scherp onderscheid tussen een formeel en materieel democratiebegrip is in de literatuur bekritiseerd. Iedere democratie berust immers noodzakelijkerwijs op een aantal kernwaarden. Zo neemt niet alleen een materiële democratieconceptie de gelijkwaardigheid van burgers als uitgangspunt, de formele opvatting doet dit, door de meerderheidsregel centraal te stellen, in wezen ook.21 Gewezen zij ook op de centrale rol die vrije en eerlijke verkiezingen in een formele democratieopvatting wordt toebedeeld. Deze verkiezingen moeten aan een aantal voorwaarden voldoen, willen zij als democratisch te gelden hebben. In dit hoofdstuk werd bovendien al duidelijk dat in een democratie sprake moet zijn van mogelijkheden tot effectieve politieke participatie en pluralisme, waarbij grondrechten als het kiesrecht, de vrijheid van meningsuiting en de verenigingsvrijheid een belangrijke rol innemen. Daarbij gaat het steeds om waarden die in acht genomen moeten worden om de democratie te laten functioneren. Een verschil tussen een formele en materiële opvatting is daarbij op zichzelf niet van belang.

Wel is het onderscheid behulpzaam bij het duiden van de rol van de meerderheidsregel in een democratie. Zoals gezegd, een formele lezing stelt de uitkomst van de toepassing van de meerderheidsregel centraal, waar een materiële lezing vereist dat niet iedere inhoud van het genomen meerderheidsbesluit acceptabel is. Nu democratie vereist dat de waarden van de rechtsstaat in acht worden genomen, kan niet ieder meerderheidsbesluit als democratisch aangemerkt worden. Tussen meerderheidsbesluiten en rechtsstatelijke waarden kan immers spanning ontstaan.22 Men denke aan besluiten die afbreuk doen aan de machtenscheiding of die de onafhankelijke rechtspraak onder druk zetten, hetgeen zoals gezegd in Polen is gebeurd. Ook de grondrechten kunnen vergaand ingeperkt worden, waarmee de positie van minderheden in gevaar kan komen. De verbondenheid tussen democratie en rechtsstaat, die zowel in de Algemene bepaling als in artikel 2 VEU wordt gelegd, betekent dus dat sprake is van een materieel criterium voor democratische besluitvorming. Een democratisch besluit behelst meer dan slechts het volgen van de wil van de meerderheid.