6.3.9 Het hoofdschap vandaag de dag

De hiervoor beschreven discussies rondom de deconstitutionalisering van de kroonbenoeming van de burgemeester en de eventuele invoering van een (rechtstreeks) gekozen burgemeester maken duidelijk dat het hoofdschap vandaag de dag vooral gezien wordt als een grondwettelijke bron van een aantal concrete bevoegdheden voor de raad. Deze opvatting is hiervoor in paragraaf 6.3.7 al uitvoerig besproken. Daar bleek dat deze interpretatie van het hoofdschap te verenigen is met de inhoud die de grondwetgever aan het hoofdschap heeft gegeven. Tegelijkertijd is ook gebleken dat dit maar één van de manieren is om artikel 125 lid 1 Grondwet te interpreteren. Kritiek erop is zeer zeker mogelijk en er kan op goede gronden voor een andere interpretatie gekozen worden. Van het hoofdschap is daarom weleens gezegd dat het geen zelfstandige inhoudelijke betekenis meer heeft.1 Op grond van de voorgaande bespreking, meen ik dat dat niet het geval is en dat het hoofdschap in ieder geval twee belangrijke beperkingen aan de wetgever stelt.

De eerste beperking is een behoorlijk open deur: de wetgever is op grond van het hoofdschap verplicht om het gemeentelijk bestuursmodel zo in te richten dat de raad zijn centrale positie daarin kan innemen en dat hij daadwerkelijk het laatste woord kan hebben omtrent de hoofdlijnen van het gemeentelijke beleid. Het moge ondertussen duidelijk zijn dat de grondwetgever de wetgever niet voorschrijft hoe dat moet gebeuren, maar dat het moet gebeuren staat buiten kijf. Nogmaals, op dit moment moet als meest gezaghebbende manier waarop de wetgever aan deze opdracht uitvoering kan geven de manier worden beschouwd die is uitgewerkt in de beschouwing over hoofdstuk 7 van de Grondwet. Deze manier is namelijk impliciet aangehouden door de (grond)wetgever bij de behandeling van de voorstellen tot deconstitutionalisering van de kroonbenoeming van de burgemeester.

De tweede beperking houdt met de eerste verband en is te herkennen in de discussie rondom de eventuele invoering van de rechtstreeks gekozen burgemeester. Kort en goed houdt de tweede beperking in dat het hoofdschap in de weg staat aan de introductie van een tweede democratisch gelegitimeerd orgaan naast de gemeenteraad. Dit behoeft enige toelichting. De reden dat de raad de baas is in de gemeente, dat hij aan het hoofd staat, zit hem in het feit dat hij het enige rechtstreeks gekozen bestuursorgaan op gemeentelijk niveau is en in de manier waarop hij tot besluiten komt. De rechtstreekse verkiezing op basis van evenredige vertegenwoordiging en de manier waarop het besluitvormingsproces in de Gemeentewet is vormgegeven, met rechten voor minderheden en mogelijkheden om verschillende zienswijzen in het debat in te brengen, maken van de raad het meest pluriforme orgaan van het gemeentebestuur. Het hoofdschap houdt in die zin een positie in, een die door de grondwetgever is beoogd. Bevoegdheden ondersteunen deze positie, maar het is vooral zijn status die van belang is. Het is vergelijkbaar met de positie van de Tweede Kamer ten opzichte van de regering. Wanneer er sprake is van een conflict tussen deze twee is het uiteindelijk de Tweede Kamer die de baas is, niet omdat hij over bepaalde concrete bevoegdheden beschikt maar omdat hij rechtstreeks gekozen is. De grondwetgever van 1983 heeft daarnaast weliswaar aan de wetgever meer ruimte verschaft om het gemeentebestuur naar eigen inzicht in te richten, maar heeft daarbij nooit beoogd ruimte te bieden aan een tweede democratisch gelegitimeerd orgaan. Sterker nog, het feit dat de door de Kroon benoemde burgemeester bij amendement in de Grondwet van 1983 terecht is gekomen, kan als een aanwijzing worden gezien dat de grondwetgever dat juist niet wilde. Dat deze kroonbenoeming ondertussen is gedeconstitutionaliseerd kan dan op zijn beurt weer als een teken worden opgevat dat de grondwetgever nu wel ruimte heeft willen bieden voor een tweede democratisch gelegitimeerd orgaan op gemeentelijk niveau, maar dat is om twee redenen naar mijn mening onjuist. Ten eerste is het verre van zeker dat de grondwetgever met de deconstitutionalisering van de kroonbenoeming ruimte heeft willen bieden aan een gekozen burgemeester. De discussies in aanloop naar de grondwetswijziging worden vooral in de Eerste Kamer gekenmerkt door een grote verscheidenheid aan meningen over de wenselijkheid daarvan. Dat de grondwetswijziging uiteindelijk is aangenomen, komt dan ook zeker niet doordat men het op dit punt met elkaar eens was. Het CDA en de CU, bijvoorbeeld, hebben voor de grondwetswijziging gestemd, maar gaven tegelijkertijd expliciet aan een gekozen burgemeester in strijd te achten met het hoofdschap van de raad. Ten tweede is de introductie van een tweede democratisch gelegitimeerd orgaan een wijziging van zo’n fundamentele aard voor de gemeentelijke democratie dat uit de deconstitutionalisering van de kroonbenoeming niet zou mogen worden afgeleid dat het hoofdschap zich daar niet tegen verzet. Daarvoor is het hoofdschap van oudsher te zeer verweven met het idee dat er één democratisch gelegitimeerd orgaan is en is tijdens de parlementaire behandeling van de deconstitutionalisering van de kroonbenoeming te zeer benadrukt dat met de grondwetswijziging geen verandering van het hoofdschap werd beoogd. Wil onomwonden duidelijk worden dat het hoofdschap zich niet tegen een gekozen burgemeester verzet, dan dient de grondwetgever zich rechtstreeks uit te spreken over artikel 125 lid 1. Tot die tijd heeft het hoofdschap een exclusief karakter in die zin dat de raad de baas in de gemeente is omdat hij het enige democratisch gelegitimeerde orgaan is en omdat hij het meest pluriforme orgaan op gemeentelijk niveau is. De introductie van een tweede democratisch gelegitimeerd orgaan valt met dit exclusieve karakter niet te verenigen.