33.3 Afwijkend procesrecht in het huidige omgevingsrecht

Hoewel er een voorkeur bestaat voor één uniform procesrecht, en hoewel hier in beginsel alleen van kan worden afgeweken indien dit ‘noodzakelijk’ is,1 zijn er opvallend veel afwijkingen van het algemene bestuursprocesrecht te vinden in het omgevingsrecht. Aangezien de Awb formeel geen hogere status heeft dan wetten in formele zin die na de Awb in werking zijn getreden, kan ook met elke nieuwe formele wet worden afgeweken van de Awb.2

Een belangrijk voorbeeld van een wet uit het omgevingsrecht met een eigen procesrecht is de Crisis- en herstelwet. Deze wet is van toepassing op bepaalde projecten die aangewezen zijn als Crisis- en herstelwet-project.3 Het doel van de Crisis- en herstelwet bij invoering van de wet was om juridische procedures te versnellen zodat in crisistijden belangrijke projecten betrekkelijk snel konden worden uitgevoerd. Het idee was daarbij dat kortere procedures zouden leiden tot snellere uitvoering van projecten. Voorbeelden van regelingen waarmee procedures worden versneld zijn het uitsluiten van pro forma beroep,4 en het uitsluiten van de mogelijkheid om na de beroepstermijn nieuwe beroepsgronden aan te voeren.5 Bovendien eist de Crisis- en herstelwet dat de rechter binnen zes maanden na afloop van de beroepstermijn uitspraak doet,6 overigens zonder dat er een gevolg aan verbonden is als de uitspraak niet binnen zes maanden wordt gedaan.

Bijzondere aandacht verdient de coördinatie van besluiten. In diverse omgevingsrechtelijke wetten zijn coördinatieregelingen opgenomen, elk met hun eigen bijzonderheden. En allen afwijkend van de coördinatieregeling uit de Awb,7 ingevoerd met de Wet samenhangende besluiten.8 In de bijzondere coördinatieregelingen wordt ondanks het harmonisatiedoel niet verwezen naar de regeling in de Awb. Wij zullen hierna een aantal verschillende coördinatieregelingen kort bespreken.

Ten eerste kent de Wro een eigen regeling, neergelegd in afdeling 3.6. Met toepassing van deze afdeling kan een bestuursorgaan bepalen dat besluiten die zien op verwezenlijking van een bepaald project gecoördineerd worden. Dat betekent onder meer dat besluiten gezamenlijk ter inzage liggen door middel van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, gelijktijdig bekend worden gemaakt en dat tegen de besluiten gezamenlijk beroep kan worden ingesteld. De procedure wijkt op enkele onderdelen af van de algemene coördinatieprocedure uit de Awb. In de Wro-coördinatieprocedure is in alle gevallen de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing (afdeling 3.4 Awb: uov), bij de Awb-procedure alleen als één van de gecoördineerde besluiten met de uov wordt voorbereid. Ook de competentieregeling verschilt. Bij de Wro-coördinatie kan enkel in eerste en enige aanleg beroep worden ingesteld bij de Afdeling. Bij coördinatie conform de Awb kan ook eerst beroep open staan bij de rechtbank.9 Het grootste verschil tussen coördinatie uit de Wro en de Awb lijkt echter te zitten in de frequentie van toepassing. De coördinatieregeling uit de Awb wordt niet vaak toegepast en die uit de Wro wordt met enige regelmaat toegepast10 (en in onze praktijk zeer regelmatig). Wij wijzen bijvoorbeeld op de aanleg van windparken met toepassing van de Elektriciteitswet 1998.11 Een dergelijke procedure kan bestaan uit meerdere fases of ‘mandjes’. Met bijvoorbeeld een inpassingsplan en een ontheffing uit de Wet natuurbescherming in het eerste mandje, één of meerdere Wabo-vergunningen in een tweede mandje en een watervergunning en bijvoorbeeld overige aanlegvergunningen in een derde mandje. De in een eerder mandje genomen besluiten kunnen daarbij reeds onherroepelijk zijn voordat de besluiten in de latere mandjes onherroepelijk worden; niet zelden worden de eerder genomen besluiten in een opvolgend mandje gewijzigd. Daarmee is de coördinatie een voor de praktijk wenselijke flexibele coördinatie geworden, maar die wordt door de burger wel als goocheldoos gepercipieerd.

Ook kan gewezen worden op de coördinatieregeling in de Tracéwet, welke wet van toepassing is op grote infrastructurele projecten. Deze wet kent een inspanningsverplichting voor de minister van Infrastructuur en Waterstaat om de coördinatie van besluiten te bevorderen, en daarvoor de medewerking van andere bestuursorganen te vorderen.12 Er wordt echter niet aangesloten bij paragraaf 3.5.3 Awb.

Datzelfde geldt voor de coördinatieregeling in de Ontgrondingenwet.13 Het zeer summiere coördinatieartikel in deze wet heeft in de praktijk ook tot onduidelijkheden geleid zoals onder meer de vraag welke rechter bevoegd is bij een beroep tegen de gecoördineerde besluiten.14 Een verwijzing naar de algemene regeling in de Awb had dergelijke vragen kunnen voorkomen. En er zijn nog meer bijzondere coördinatieregelingen, zoals die in paragraaf 14.1 van de Wm. Waar deze regeling vóór inwerkingtreding van de Wabo nog wel werd toegepast, is de regeling thans vooral van belang voor de coördinatie tussen omgevingsvergunningen voor milieu en ontgrondingsvergunningen.15 Dat zou betekenen dat voor deze specifieke situatie twee regelingen bestaan, zowel in de Ontgrondingenwet als in de Wet milieubeheer, náást de algemene regeling in de Awb. Wij begrijpen dan ook de kritiek op het onoverzichtelijke omgevingsrecht.16 En zien in de praktijk dat het lastig is uit te leggen aan de burger, die de toverdoos en de goochelaars – bestaande uit het bevoegd gezag en de omgevingsrechtadvocaten – niet altijd kan waarderen, anders dan de private partijen die achter de grote projecten staan.

De hiervoor genoemde afwijkingen zijn voorbeelden en geven zeker niet een volledig overzicht van alle afwijkingen van de Awb in het omgevingsrecht. Andere afwijkingen, bijvoorbeeld de automatische schorsing van de kap- en sloopvergunning tot na de bezwaartermijn17 zijn goed uit te leggen.18

Andere afwijkingen lijken minder goed uit te leggen. De afwijkingen in de Crisis- en herstelwet en de Tracéwet zijn vanuit Den Haag ingegeven vanuit andere departementen dan het departement dat verantwoordelijk is voor de Awb met het doel om de besluitvorming rond bepaalde grote projecten sneller en effectiever te doorlopen. Een product van Haags armpje drukken dus. Met als belangrijkste resultaat de Crisis- en herstelwet, waardoor juist het omgevingsrecht zich kenmerkt door afwijkingen: de Crisis- en herstelwet biedt in feite één grote uitzondering op het overige omgevingsrecht.19 Bij elke afwijking van het algemene procesrecht moet naar onze mening bezien worden of het doel waarvoor de afwijking is ingegeven, daadwerkelijk wordt bereikt. Uit het meest recente onderzoek naar de zes-maandentermijn uit de Crisis- en herstelwet blijkt dat in het eerste kwartaal van 2017 65% procent van de beroepen binnen zes maanden na de beroepstermijn werd afgehandeld.20 In een eerdere evaluatie van de Crisis- en herstelwet bleek dat niet kan worden geconcludeerd dat de meeste projecten daadwerkelijk sneller worden uitgevoerd vanwege een versnelde procedure bij de bestuursrechter.21 De afwijkingen van de Awb lijken dan ook niet tot het beoogde doel te leiden.