Einde inhoudsopgave
Morganatisch burgerschap 2019/5.3.2
5.3.2 De tienerjaren van het Unieburgerschap: naar autonomie en zelfstandigheid
mr. G. Karapetian, datum 16-12-2019
- Datum
16-12-2019
- Auteur
mr. G. Karapetian
- JCDI
JCDI:ADS181166:1
- Vakgebied(en)
Staatsrecht / Algemeen
Voetnoten
Voetnoten
D. Kostakopoulou, ‘Ideas, Norms and European Citizenship: Explaining Institutional Change’, The Modern Law Review Limited 2005, 68(2), p. 233- 267.
OJ C364, 2000.
COM (2001) 257, Brussel 23 mei 2001, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/ EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/ EEG en 93/96/EEG.
Zie hierover COM(2008) 85, p. 4 e.v. Deze richtlijn vergemakkelijkt volgens de Commissie de uitoefening van het recht van verblijf, versterkt de rechten van familieleden, stelt een onvoorwaardelijk duurzaam verblijfsrecht in na vijf jaar onafgebroken legaal verblijf in een andere lidstaat en vergroot, tot slot, de bescherming van Unieburgers en hun familieleden tegen verwijdering wegens verstoring van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid.
COM(2001) 506, p. 23; dit wordt tevens erkend in het vierde rapport van de Commissie (COM(2004) 695). Ook in COM(2010)602 wordt door de Commissie erkend dat het juridisch bindende EU-Handvest een belangrijke stap is ‘in welke mate de EU zich politiek voor de grondrechten wil [in]zetten’. In paragraaf 5.4 (‘Het Unieburgerschap in de LGO’) wordt onder meer ingegaan op de toepasbaarheid van dit Handvest in de LGO.
HvJ EU 20 september 2001, zaak C-184/99 (Grzelczyk), Jur. I-6229.
Idem, r.o. 10-14. A-G Alber vermeldt in de conclusie bij deze zaak: “Het burgerschap van de Unie wint aan belang, vergeleken met de benadering in het kader van het EG-Verdrag om de persoon als louter economische factor te beschouwen. De voorwaarden waarvan het vrije verkeer afhankelijk kan worden gesteld, zijn voortaan niet meer economisch van aard, zoals dat nog het geval was in de richtlijnen van 1990. De aan het vrije verkeer gestelde ‘beperkingen en voorwaarden’ hebben enkel nog betrekking op redenen van openbare orde, veiligheid en volksgezondheid.” Conclusie A-G Alber, HvJ EU 28 september 2000, zaak C-194/99 (Grzelczyk), punt, 52. Dit citaat verduidelijkt dat volgens A-G Alber een economische bijdrage aan de lidstaat waarvan men de nationaliteit ontbeert, niet (meer) relevant is. Met andere woorden, de Unieburger wordt beloond – ook als men in economische zin geen bijdrage levert aan de gastlidstaat.
HvJ EU 20 september 2001, zaak C-184/99 (Grzelczyk), Jur. I-6229, r.o. 21.
Idem, r.o. 22.
Idem, r.o. 23.
Idem, r.o. 31.
Zo gaat dit uitgangspunt van het Hof van Justitie dat de hoedanigheid van de Unieburger de primaire hoedanigheid dient te zijn van de onderdanen van de lidstaat regelrecht in tegen het standpunt dat Kovar inneemt, zie: R. Kovar, ‘L’émergence et l’affirmation du concept de citoyenneté européenne dans le processus d’intégration européenne’, in: La citoyenneté européenne, Université de Montréal 2000, p. 81-94. A-G Sharpston daarentegen schrijft in haar conclusie bij de uitspraak Ruiz Zambrano “Ik acht de wijze waarop het Hof het burgerschap van de Unie heeft omschreven in het arrest Gryzelczyk in potentie even belangrijk als de historische uitspraak in het arrest Van Gend en Loos dat “de gemeenschap in het volkenrecht een nieuwe rechtsorde vormt ten bate waarvan de staten [...] hun soevereiniteit hebben begrensd en waarbinnen niet slechts deze lidstaten, maar ook hun onderdanen gerechtigd zijn.” Conclusie A-G Sharpston 30 september 2010, zaak C-34/09 (Ruiz Zambrano), punt 68. Over de primaire hoedanigheid, zie: W.T. Eijsbouts, Onze primaire hoedanigheid (oratie Universiteit Leiden), Europa Instituut 2011. J. Shaw, ‘EU Citizenship: Still a Fundamental Status?’, EUI Working Papers, 2018/14; R. Bauböck (red.), Debating European Citizenship, IMISCOE series, 2018.
Zie paragraaf 2.2 (‘Burgerschap en Gods Koninkrijk: de relatie tussen de burger en de staat volgens de theologisch christelijke literatuur’).
Ibid.
HvJ EU 20 september 2001, zaak C-184/99 (Grzelczyk), Jur. I-6229, r.o. 32.
Idem, r.o. 36.
Idem, r.o. 46.
Kostakopoulou 2008, p. 290. Zie ook HvJ EU 15 maart 2005, zaak C-209/ 03 (Bidar), r.o. 63, waarin het Hof van Justitie stelt: “[…] dat artikel 12, eerste alinea, EG aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regelgeving die studenten slechts recht geeft op steun ter dekking van hun kosten van levensonderhoud indien zij in de ontvangende lidstaat gevestigd zijn, en die tegelijkertijd uitsluit dat een onderdaan van een andere lidstaat als student de status van gevestigd persoon kan verwerven, ook al verblijft die onderdaan legaal in de ontvangende lidstaat en heeft hij er een groot deel van zijn middelbaar onderwijs gevolgd, waardoor hij een reële band met de samenleving van deze staat heeft gelegd”. A-G Geelhoed wijst in zijn conclusie, verwijzend naar onder meer de uitspraken inzake D’Hoop en Grzelczyk dat het Unieburgerschap ‘geen leeg of symbolisch concept is maar dat het de basisstatus vormt van alle onderdanen van lidstaten van de Europese Unie, die een aantal rechten en privileges oplevert in andere lidstaten, waar zij gevestigd zijn’. Conclusie A- G Geelhoed 11 november 2004, zaak C-209/03, Jur. I-2122.
HvJ EU 17 september 2002, zaak C-413/99 (Baumbast R), Jur. I-7136.
Idem, r.o. 16-27.
A-G Geelhoed HvJ EU 5 juli 2001, zaak C-413/99 (Baumbast R), Jur. I- 7094, punten 104-105.
Dit onderscheid werd opgenomen in Loi du 22 décembre 1789 relative à la constitution des assemblées primaires et des assemblées administratives. Zie daarover paragraaf 2.5.2 (‘Politieke representatie, kiesrecht en vrij mandaat’) van dit proefschrift.
Zie hierover meer: D. Kochenov, R. Plender, ‘EU Citizenship: From an Incipient Form to an Incipient Substance? The Discovery of the Treaty Text’, E. L. Rev., 2012 (37).
HvJ EU 17 september 2002, zaak C-413/99 (Baumbast R), Jur. I-7136, r.o. 82.
Idem, r.o. 83.
Ibid.
Idem, r.o. 94. Een interessant geval in dit kader biedt de uitspraak van het Hof van Justitie in Garcia Avello. In deze zaak stelt de Belgische Raad van State de volgende prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie: verzetten de beginselen van het gemeenschapsrecht inzake het Unieburgerschap en het vrij verkeer van personen zich ertegen dat de Belgische overheid, waarbij een verzoek om naamsverandering is ingediend met betrekking tot minderjarige kinderen die in België verblijven en de dubbele Belgisch-Spaanse nationaliteit bezitten, deze weigert? Het Hof van Justitie beantwoordt deze vraag bevestigend door te oordelen dat de weigering van de Belgische overheid om een kind dat een dubbele nationaliteit bezit de achternamen te geven van beide ouders in strijd is met het discriminatieverbod op grond van nationaliteit (de oude artikelen 12 en 17 EG-Verdrag). Ten aanzien van de problematiek inzake een mogelijk aanknopingspunt met het Unierecht oordeelt het Hof van Justitie als volgt: “Van een aanknoping met het gemeenschapsrecht is evenwel sprake in het geval van personen die zich bevinden in een situatie als die van de kinderen van Garcia Avello, onderdanen van een lidstaat die legaal op het grondgebied van een andere lidstaat verblijven.” HvJ EU 2 oktober 2003, zaak C-148/02 (Garcia Avello), Jur. I-11635, r.o. 27. Dit standpunt herhaalt het Hof van Justitie in HvJ EU 19 oktober 2004, zaak C-200/02 (Zu en Chen), Jur. I-9951, r.o. 19 en 26, wanneer het Hof van Justitie stelt: ‘louter op grond dat zij onderdaan van een lidstaat, en dus burger van de Unie is, kan Catherine zich op artikel 18, lid 1, EG, beroepen’.
HvJ EU 11 juli 2002, zaak C-224/98 (D’Hoop), Jur. I-6212.
Idem, r.o. 3-15.
A-G Geelhoed 21 februari 2002, zaak C-224/98, punt 1. De A-G gaat in punt 38 van de conclusie in op het zogenoemde grensoverschrijdende element: “Dit argument stelt dat in casu een grensoverschrijdend element ontbreekt met als gevolg dat het primaire gemeenschapsrecht in principe niet van toepassing kan zijn. De weergeven feiten tonen echter onmiskenbaar aan dat er wel terdege sprake is van een interstatelijke dimensie waaraan het gemeenschapsrecht bepaalde gevolgen heeft verbonden. Dat D’Hoop het gemeenschapsrecht inroept tegen het land waar zij onderdaan van is, is volgens vaste rechtspraak niet doorslaggevend voor de niet-toepasselijkheid van de non-discriminatieregel. Het verdrag mag niet aldus worden uitgelegd, dat eigen onderdanen van een bepaalde lidstaat van de toepassing van het gemeenschapsrecht worden uitgesloten, wanneer zij zich, doordat zij rechtmatig op het grondgebied van een andere lidstaat hebben verbleven en daar een gemeenschapsrechtelijk relevante activiteit hebben uitgeoefend, ten opzichte van hun staat van herkomst in een overeenkomstige positie bevinden als alle andere personen die de door het Verdrag gewaarborgde rechten en vrijheden genieten.” De A-G benadrukt in de conclusie (paragraaf 49) tevens de hechte band die D’Hoop heeft met de Belgische rechtsorde: “Als Belgisch onderdaan bezit zij een onmiskenbare band met de Belgische rechtsorde [mijn cursivering, GK].” Hiermee wordt gedoeld op de rechtsverhouding die het Belgische burgerschap met zich brengt tussen de Belgische staatsburger, in casu D’Hoop, en de Belgische rechtsorde. De bijzondere band tussen de lidstaat en zijn staatsburger wordt door het Hof van Justitie tevens erkend in HvJ EU 12 maart 2019, zaak C-221/17, ECLI:EU:C:2019:189 (Tjebbes), r.o. 33: “Het Hof heeft in dit verband reeds geoordeeld dat het rechtmatig is dat een lidstaat de bijzondere band van solidariteit en loyaliteit tussen hem en zijn onderdanen, evenals de wederkerigheid van rechten en plichten, die de grondslag vormen van de nationaliteitsverhouding, wil beschermen […].”
HvJ EU 17 september 2002, zaak C-413/99 (Baumbast R), Jur. I-7136, r.o. 23-26, heeft betrekking op de temporele werkingssfeer en r.o. 27 e.v. op de personele en materiële werkingssfeer van de verdragsbepalingen inzake het Unieburgerschap.
Idem, r.o. 28.
Idem, r.o. 30.
Idem, r.o. 31. Het Hof van Justitie vervolgt in r.o. 35: “Een dergelijke ongelijke behandeling is in strijd met de beginselen die aan de hoedanigheid van burger van de Unie ten grondslag liggen, met name de garantie dat de burgers bij de uitoefening van hun recht van vrij verkeer gelijk worden behandeld.”
Zie COM(2004) 695, COM(2008) 85. Zie ook de bijdrage van Kostakopoulou waarin zij drie periodes instelt ten aanzien van de institutionalisering van het Unieburgerschapsbegrip door het Hof van Justitie: periode 1993-1997: ‘judicial minimalism’; periode 1998-2000: ‘signalling intentions’; tot slot 2001- 2003: ‘engineering institutional change’. Kostakopoulou 2005, p. 233-267.
COM(2004) 695, p. 4.
COM(2004) 695, p. 4.
COM(2004) 695, p. 10.
COM(2008) 85, p. 2.
COM(2008) 85, p. 2. De Commissie lijkt hiermee afstand te nemen van haar oorspronkelijke gedachte zoals vermeld in het derde rapport (COM(2001) 506) dat de kern van het Unieburgerschap het vrije reis- en vestigingsrecht is. Voor een analyse van de bijdrage van het Unieburgerschap aan de constitutionalisering van de EU, zie H. van Eijken, EU Citizenship & the Constitutionalisation of the European Union, Groningen: Europa Law Publishing 2015. In dit proefschrft (p. 254) merkt Van Eijken op: “Even though the substance of European citizenship rights, often, remains connected with the internal market and free movement, this case law [i.a. Ruiz Zambrano, GK] clearly goes beyond the Union citizen as market citizen.”
HvJ EU 12 september 2006, zaak C-145/04 (Koninkrijk Spanje v Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland), Jur. I-7961.
EHRM 18 februari 1999 (Matthews v. The United Kingdom), Application no. 24833/94. Over art. 3 Eerste Protocol EVRM zie nader J.L.W. Broeksteeg, ‘Commentaar op Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, art. 3’, Sdu Opmaat, opmaat.sdu.nl 2015.
HvJ EU 12 september 2006, zaak C-145/04 (Koninkrijk Spanje v Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland), Jur. I-7961, r.o. 61.
Idem, r.o. 35 e.v.
A-G Tizzano 6 april 2006, zaken C-145/04 en C-300/04, Jur. I-7920, punt 92; HvJ EU 12 september 2006, zaak C-145/04 (Koninkrijk Spanje v Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland), Jur. I-7961, r.o. 44. Het Verenigd Koninkrijk, ondersteund door de Commissie, beklemtoont in dit kader: “Wat artikel 17, lid 2, EG betreft, dit bepaalt niet dat enkel de burgers van de Unie de bij het Verdrag verleende rechten hebben. Het Verenigd Koninkrijk, ondersteund door de Commissie, merkt in dit verband op dat het Verdrag aan personen die geen burger van de Unie zijn bepaalde rechten toekent, zoals het recht om een verzoekschrift tot het Europees Parlement te richten of het recht om zich tot de Europese ombudsman te wenden. Het Verenigd Koninkrijk betoogt eveneens dat de lidstaten bij het Verdrag aan de burgers van de Unie toegekende rechten kunnen uitbreiden tot dergelijke personen, zoals het recht op de bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties. Hetzelfde geldt zijns inziens voor het recht om deel te nemen aan het politieke leven, dat door een lidstaat kan worden toegekend aan onderdanen van derde landen. Dit leidt niet tot een “verbrokkeling van het burgerschap van de Unie.” HvJ EU 12 september 2006, zaak C-145/04 (Koninkrijk Spanje v Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland), Jur. I-7961, r.o. 54.
Deze benadering lijkt te zijn verlaten door het Hof van Justitie in de uitspraak Delvigne. Zie daarover meer in het navolgende.
HvJ EU 12 september 2006, zaak C-145/04 (Koninkrijk Spanje v Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland), Jur. I-7961, r.o. 66.
Idem, r.o. 70.
HvJ EU 12 september 2006, zaak C-145/04 (Koninkrijk Spanje v Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland), Jur. I-7961.
Zie ook: F. Fabbrini, ‘The Political Side of EU Citizenship in the Context of EU Federalism’, in: D. Kochenov (red.), EU Citizenship and Federalism. The Role of Rights, Cambridge: Cambridge University Press, April 2017. De afkorting ‘QCC’s’ in deze rechtsoverweging staat voor ‘Qualifying Commonwealth Citizens’. Volgens de Verklaring van 1982 zijn deze burgers niet te kwalificeren als ‘onderdaan van een lidstaat’, waardoor zij evenmin konden worden aangemerkt als Unieburgers.
Het Hof van Justitie lijkt in deze zaak tot het oordeel te komen dat er sprake is van een zuiver intern geval dat zich afspeelt in het Koninkrijk der Nederlanden, maar koppelt daar niet het (gebruikelijke) gevolg aan dat het Unierecht dientengevolge niet van toepassing is.
HvJ EU 12 september 2006, zaak C-145/04 (Koninkrijk Spanje v Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland), Jur. I-7961. In dit kader stelt A-G Tizzano terecht dat binnen het Koninkrijk der Nederlanden ervoor is gekozen om een ongedeeld burgerschap in te stellen – het Nederlanderschap – dat ‘gedifferentieerd is wat de uitoefening van de daaraan gekoppelde rechten betreft’. A-G Tizzano 6 april 2006, zaken C-145/04 en C-300/04, Jur. I-7920, punt 154. Over de inkleuring van het Nederlanderschap in het licht van het Europees Unieburgerschap, zie paragraaf 7.5 (‘Het Unieburgerschap in de LGO van het Koninkrijk’) van dit proefschrift.
Dit wordt tevens erkend door de Commissie in haar vijfde rapport (COM (2008) 85) aangaande het Unieburgerschap: “In its judgments of 12.9.2006 the ECJ stressed that it is currently for Member States to regulate aspects of EP electoral procedure not harmonized at Community level, and in particular to define the persons entitled to vote and stand as candidate. However, in doing so they must respect EC law, including its general principles. This precludes differences in treatment of nationals who are in comparable situations, unless that difference is objectively justified.” COM(2008) 85, p. 7.
HvJ EU 6 oktober 2015, zaak C-650/13, ECLI:EU:C:2015:648 (Delvigne).
In het rapport van de Commissie uit 2010 (COM(2010) 602) spreekt de Commissie over de ‘vorderingen op weg naar een echt EU-burgerschap’.
Het Verdrag van Amsterdam markeert, zoals hiervoor gesteld, een gereserveerde houding van de lidstaten van de Unie jegens het Unieburgerschap. Gedurende de eerste jaren na het opnemen van dit begrip in de Verdragstekst speelt het Unieburgerschap in de rechtspraak van het Hof van Justitie nauwelijks een rol.1Martínez Sala is een van de eerste uitspraken waarin het Hof van Justitie het Unieburgerschap institutioneel invult. De ingezette lijn wordt op een intensieve en innovatieve wijze voortgezet door het Hof van Justitie na het millennium. Alvorens wordt ingegaan op deze rechtspraak, is relevant te vermelden dat na de eeuwwisseling in ieder geval twee belangrijke documenten het licht zagen in de Unie, waarvan kan worden gesteld dat deze het Unieburgerschap in belangrijke mate aanvullen: het Handvest van Grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest)2 en het voorstel van de Commissie met betrekking tot de Richtlijn betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden.3 De genoemde Richtlijn is in werking getreden op 30 april 2006 en is een codificatie van complexe regelgeving en rechtspraak ten aanzien van het vrij verkeer en verblijf van Unieburgers en hun familieleden.4 Het EU- Handvest, dat juridisch bindend is sinds 1 december 2009, bevat rechten die gekoppeld zijn aan het Unieburgerschap, zoals art. 39 over het actief en passief kiesrecht voor het Europees Parlement, en rechten die zijn gekoppeld aan het mens-zijn, zoals art. 10 en 11 over het recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst en het recht op vrijheid van meningsuiting respectievelijk. De Commissie stelt in haar derde rapport dat met het uitvaardigen van het EU- Handvest waarin de fundamentele rechten staan die de instituties van de Unie dienen te respecteren bij het toepassen van het Unierecht, tot uitdrukking wordt gebracht dat de burger centraal staat in de Europese integratie.5 Geheel in lijn met de ontwikkeling dat fundamentele rechten een steeds relevantere positie krijgen in de Unie, wordt in de rechtspraak van het Hof van Justitie het burgerschapsbegrip van de Unie gaandeweg geïnstitutionaliseerd.
Een relevante uitspraak na de eeuwwisseling met betrekking tot het begrip van het Unieburgerschap, is de uitspraak van het Hof van Justitie in Grzelczyk.6 Een voor dit proefschrift relevante vraag in deze zaak is of Grzelczyk, een Franse burger die lichamelijke opvoeding studeert in het Belgische Leuven, zich op het Unierecht mag beroepen, in het bijzonder de bepalingen inzake het burgerschap van de Unie en het non-discriminatiebeginsel om op grond van het Belgische recht een tegemoetkoming in het bestaansminimum te verkrijgen.7 Vermeldenswaardig zijn de schriftelijke opmerkingen die in deze zaak zijn ingediend door sommige regeringen van de betrokken lidstaten. Zo wordt bijvoorbeeld door de Belgische en de Deense regering gesteld dat het burgerschap van de Unie ‘geen autonome inhoud’ heeft, maar louter in samenhang met andere Verdragsbepalingen kan worden ingeroepen.8 Daarnaast stelt de Franse regering dat het beginsel van gelijke behandeling inzake de sociale voordelen voor alle Unieburgers zal leiden ‘tot een globale gelijkheid tussen de burgers van de Unie die in een lidstaat zijn gevestigd, en de onderdanen van deze lidstaat, wat moeilijk te verenigen lijkt met de aan de nationaliteit verbonden rechten’.9 De Franse regering kaart hier het discriminatoire karakter aan dat burgerschap met zich brengt. De titel van ‘burger’ wordt toegekend aan personen die zich onderscheiden van de ‘rest’, de niet-burgers. De Franse regering doelt hier op de rechten die zijn gekoppeld aan het Franse staatsburgerschap. Dit standpunt is gebaseerd op de gedachte dat burgerschap prima facie discriminatoir is, zoals in Hoofdstuk II is gesteld, omdat het bepaalde groepen uitzondert van deze status. De Portugese regering, daarentegen, heeft hier blijkens haar schriftelijke opmerkingen geen bezwaren tegen. Zij stelt dat de burgers van de lidstaten sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht niet louter worden beschouwd als economische actoren binnen de unitaire gemeenschap. Nu de burgers van de lidstaten zijn verheven tot Unieburgers en om die reden niet worden gezien als alleen economische actoren binnen de Unie, dienen de voordelen die gekoppeld waren aan economisch actievelingen in de Unie te worden uitgebreid tot alle Unieburgers, ongeacht de omstandigheid of zij zijn te kwalificeren als werknemer in de zin van Verordening 1612/68, aldus de Portugese regering.10 Het Hof van Justitie benadrukt in zijn uitspraak het belang van de status van de Unieburger:
“De hoedanigheid van burger van de Unie dient immers de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten te zijn en verleent degenen onder hen die zich in dezelfde situatie bevinden, ongeacht hun nationaliteit en onverminderd de uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen, aanspraak op een gelijke behandeling rechtens [mijn cursivering, GK].”11
Deze rechtsoverweging van het Hof van Justitie heeft de nodige pennen in beweging gebracht.12 Het Hof van Justitie erkent hierin dat de status van Unieburger de meest fundamentele hoedanigheid is van de burger van de lidstaat. Deze primaire hoedanigheid suggereert dat de status van Unieburger derhalve fundamenteler is dan welke andere status van de burger, inclusief de status van de burger als staatsburger van een van de lidstaten van de Unie. In dit opzicht is het Unieburgerschap sterk verwant met het christelijk burgerschap zoals uiteengezet door Augustinus.13 Ook voor het christelijk burgerschap geldt immers dat het christen-zijn de meest fundamentele hoedanigheid is van de christen, die daarnaast tevens een rechtsverhouding heeft tot zijn (wereldse) staat.14 Relevant in dit kader is dat, hoewel de Verdragstekst na het Verdrag van Amsterdam in 1999 was gewijzigd met als gevolg dat het Unieburgerschap volgens het Verdrag het nationaal burgerschap louter aanvult, het Hof van Justitie in 2001 de hoedanigheid van de Unieburger kwalificeert als de primaire hoedanigheid van de burger. Onder verwijzing naar de hierboven behandelde uitspraak inzake Martínez Sala overweegt het Hof van Justitie dat een Unieburger die legaal verblijft op het grondgebied van een andere lidstaat, zich op het non-discriminatieverbod van het Verdrag kan beroepen, indien zijn situatie valt binnen de materiële werkingssfeer van het Unierecht.15 De omstandigheid dat de burger een universitaire studie volgt en economisch niet actief is, betekent niet dat hij zich niet kan beroepen op het in het Verdrag neergelegde verbod van discriminatie op grond van de nationaliteit van de student.16 Het voorgaande leidt er volgens het Hof van Justitie toe dat het burgerschap van de Unie en het discriminatieverbod op grond van nationaliteit, beide onderdeel van het primaire Unierecht, eraan in de weg staan dat het recht op een sociale uitkering voor onderdanen van andere lidstaten op het grondgebied van de lidstaat waar de Unieburger legaal verblijft, afhankelijk wordt gesteld aan de voorwaarde dat de Unieburger binnen de werkingssfeer dient te vallen van Verordening 1612/ 68.17 Deze uitspraak versterkt derhalve de rechten van economisch niet-actieve Unieburgers in andere lidstaten dan waarvan zij het staatsburgerschap bezitten, als het aankomt op sociale voordelen die zijn gekoppeld aan het burgerschap van de betreffende lidstaat.18
Een geval dat raakvlakken vertoont met en voortbouwt op Grzelczyk betreft de uitspraak inzake de gevoegde zaken Baumbast en R.19 Dit geval betreft twee zaken over het gezin van R en van het gezin van Baumbast. In het bijzonder staat de vraag centraal of personen die zijn toegelaten tot in casu het Verenigd Koninkrijk in hun hoedanigheid van gezinslid van een migrerende werknemer in de zin van het Verdrag, kunnen blijven profiteren van de voordelen van het Unierecht indien de hoedanigheid die hun dit recht heeft verschaft, namelijk de hoedanigheid van gezinslid van de werknemer, is komen te vervallen. Het geval van R heeft betrekking op een echtscheiding waarna de kinderen bij de moeder zijn blijven wonen, en het geval van Baumbast heeft betrekking op de verhuizing van de vader naar een derde land om beroepsmatige redenen, terwijl het huwelijk in stand is gebleven.20 In deze zaken staat de positie van economisch niet-actieve gezinsleden van werknemers in de zin van het Verdrag van wie de hoedanigheid van werknemer is komen te vervallen centraal. A-G Geelhoed maakt bij het vrij personenverkeer een onderscheid tussen twee categorieën geadresseerden:
“De eerste categorie betreft de personen die zich in het kader van een economische activiteit binnen de Europese Unie verplaatsen of verblijf houden. Hun specifieke aanspraken zijn geregeld bij of krachtens de verdragsbepalingen over het werknemersverkeer […], het vrije vestigingsverkeer […] en het vrije dienstenverkeer […]. Ik duid hen verder aan als (economisch) actieven. De tweede categorie zijn de personen die los van een economische activiteit reizen of verblijven binnen de Europese Unie, de economisch niet-actieven, zoals bijvoorbeeld studenten of gepensioneerden. Hun aanspraken berusten op secundair gemeenschapsrecht […]. Voor beide categorieën zijn aldus afzonderlijke regelgevingscomplexen tot stand gekomen, die ook niet rechtstreeks met elkaar in verband staan”. Artikel 18 EG voegt aan deze beide complexen van regelgeving een algemeen verblijfsrecht toe, voor de burger van de Europese Unie. Dit recht is – in de woorden van advocaat-generaal La Pergola – onlosmakelijk met het burgerschap verbonden. Artikel 18 vormt – in mijn woorden – de bevestiging van een grondrecht voor de burger van de Europese Unie om op het grondgebied van de Europese Unie vrij te kunnen reizen en verblijven. Het brengt het reis- en verblijfsrecht voor de actieve en voor de niet-actieve burger onder één noemer.”21
Dit onderscheid tussen enerzijds economisch actieve burgers en anderzijds economisch niet-actieve burgers doet in sterke mate denken aan het in Hoofdstuk II behandelde, en door Sieyès geïntroduceerde, onderscheid tussen actieve burgers en passieve burgers.22 Een verschil is evenwel dat, waar Sieyès met dit onderscheid doelt op de politieke betrokkenheid door middel van het kiesrecht voor de Assemblée nationale, de discussie in het Uniedenken betrekking heeft gehad op de economische betrokkenheid en economische activiteit van de burger. Het onderscheid tussen actieve en niet-actieve burgers (politiek dan wel economisch) illustreert in ieder geval dat er sprake is van een weder kerige (politieke dan wel economische) relatie tussen de burger en de rechtsorde. De rechtspraak van het Hof van Justitie inzake Baumbast en R illustreert de ontkoppeling die het Hof van Justitie aanbrengt tussen het Unieburgerschap en de economische activiteit van de desbetreffende burger.23 De hiervoor behandelde zaak Grzelczyk vormt daar tevens een voorbeeld van. Het Hof van Justitie benadrukt in Baumbast en R onder verwijzing naar Grzelczyk dat de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdaan van de lidstaat is.24 Vervolgens vervolgt het Hof van Justitie door te stellen dat het Verdrag niet verlangt dat de burgers van de Unie economisch actief zijn teneinde aanspraak te maken op de rechten die zijn gekoppeld aan het Unieburgerschap.25 Het Verdrag bevat, aldus het Hof van Justitie, geen enkele aanwijzing om te concluderen dat, indien Unieburgers in een andere lidstaat een activiteit in loondienst verrichten, zij de Unieburgerschapsrechten verliezen indien een eind komt aan deze economische activiteiten.26 Het eindoordeel luidt dat de Unieburger die in een andere lidstaat niet langer kan worden gekwalificeerd als een werknemer in de zin van het Verdrag, alsnog in zijn hoedanigheid van Unieburger een verblijfstitel kan genieten op grond van het Unieburgerschap.27 Het autonome karakter van het Unieburgerschap lijkt aldus geleidelijk aan te worden vormgegeven door het Hof van Justitie.
Waar de voorgaande uitspraken betrekking hebben op belemmeringen die zich voordoen bij (gezinsleden van) Unieburgers in andere lidstaten, doet een omgekeerde situatie zich voor in de uitspraken van D’Hoop.28 D’Hoop, Belgisch staatsburger, die een periode van haar middelbaar schoolonderwijs in Frankrijk heeft gevolgd, wordt geconfronteerd met nationale belemmeringen in België als zij een verzoek doet tot toekenning van een zogeheten ‘wachtuitkering’.29 Deze wachtuitkering, bestaande uit een geldelijke vergoeding en recht op deelname aan verscheidene werkgelegenheidsprogramma’s, is bedoeld voor jonge werklozen die op zoek gaan naar een eerste baan. Het verzoek van D’Hoop wordt afgewezen op de grond dat zij niet voldoet aan de voorwaarde dat het middelbare schoolonderwijs dient te zijn voltooid in België. Anders dan de hiervoor behandelde uitspraken, doet bij D’Hoop zich het geval voor dat de studieactiviteiten in Frankrijk de reden is dat D’Hoop de wachtuitkering wordt ontzegd.30 Het Hof van Justitie besteedt in zijn uitspraak stapsgewijs aandacht aan de temporele, personele en materiële werkingssfeer van de verdragsbepalingen betreffende het burgerschap van de Unie.31 Het Hof van Justitie brengt in herinnering dat de status van D’Hoop als Unieburger haar primaire hoedanigheid is.32 Ten aanzien van de materiële werkingssfeer overweegt het Hof van Justitie, onder verwijzing naar de hierboven behandelde uitspraken inzake Bickel en Franz en Grzelczyk dat situaties die de uitoefening betreffen van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentelere vrijheden, in het bijzonder het recht om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, vallen binnen de materiële werkingssfeer van het Unierecht. Het Hof van Justitie oordeelt in deze zaak dat het beginsel van vrij verkeer eraan in de weg staat dat de Unieburger in de lidstaat waarvan hij staatsburger is minder gunstig zou worden behandeld indien hij geen gebruik zou maken van de rechten inzake het vrij verkeer die door het Verdrag zijn verleend.33 Het effect van de rechten verbonden aan het Unieburgerschap keldert, indien de Unieburger bij terugkomst in zijn eigen lidstaat wordt benadeeld vanwege het enkele feit dat hij gebruik heeft gemaakt van de rechten inzake het vrij verkeer.34
De zelfstandige betekenis die het Unieburgerschap wordt toegekend, kan tevens worden gevonden in onder meer het vierde en het vijfde rapport die betrekking hebben op de periode tussen 2001 en 2007.35 Volgens het vierde rapport ligt het belang van het Unieburgerschap in de omstandigheid dat het ‘genuine rights’ met zich brengt.36 De rechten die het Unieburgerschap met zich brengt worden in dit vierde rapport onderverdeeld in vier categorieën: ten eerste het vrije reis- en vestigingsrecht, ten tweede electorale rechten van Unieburgers in de verkiezingen van het Europees Parlement en de gemeenteraden van lidstaten waarvan de Unieburger geen staatsburger is, ten derde de diplomatieke en consulaire bescherming en tot slot de toegang tot buitenrechtelijke verhaalsmogelijkheden (via de Ombudsman en door middel van het recht om een verzoekschrift in te dienen bij het Europees Parlement).37 De Commissie concludeert in het vierde rapport dat het Unieburgerschap ‘has developed over twelve years of existence into a source of real and concrete rights’.38 Deze stelling is vermoedelijk gebaseerd op de rechtspraak van het Hof van Justitie, waaruit blijkt dat burgers zich meer dan voorheen bewust zijn van hun Unieburgerschapsrechten en bovendien ook daadwerkelijk aanspraak maken hierop. Ook de Commissie neemt derhalve het zelfstandige en autonome karakter van het Unieburgerschap tot uitgangspunt. In het verlengde hiervan stelt het vijfde rapport voorop dat dit rapport aandacht besteedt aan de ‘legal core of citizens’ rights’.39 Anders dan in het derde rapport werd vermeld, is volgens het vijfderapport het vrije reis- en vestigingsrecht niet de kern van het Unieburgerschap, maar wordt de kern gevormd door het geheel van de rechten die gekoppeld zijn aan het Unieburgerschap. Daarmee doelt de Commissie op de vier categorieën rechten die hierboven zijn vermeld.40 Er wordt derhalve afstand genomen van het oorspronkelijk ingenomen standpunt dat het vrije reis- en vestigingsverkeer de kern is van het Unieburgerschap.
Het is gedurende deze jaren dat het Hof van Justitie uitspraak doet in een tweetal – voor dit proefschrift – relevante zaken aangaande de politieke component achter het Unieburgerschap. De uitspraken, Spanje v. Verenigd Koninkrijk41 en de in Hoofdstuk IV behandelde Eman en Sevinger, beide gedaan in 2006, hebben echter betrekking op de politieke component van het Unieburgerschap. Hieronder zullen beide uitspraken aan de orde worden gesteld.
Op grond van de Verdragen heeft iedere burger van de Unie het kiesrecht voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijf houdt, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. Deze bepaling heeft betrekking op de Unieburgers die in een andere lidstaat dan waarvan zij de nationaliteit hebben, gebruik willen maken van hun recht om de leden van het Europees Parlement te kiezen. Kwestieus was of het Unierecht, in het bijzonder de genoemde bepaling 20 VwEU, het recht garandeert van iedere burger (ongeacht zijn verblijfplaats) om de leden van het Europees Parlement te kiezen. Een relevante uitspraak voor zowel Spanje v. Verenigd Koninkrijk als Eman en Sevinger was de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak Matthews v. Verenigd Koninkrijk.42 Hierin oordeelt het EHRM dat de praktijk dat de burgers van Gibraltar geen kiesrecht hebben voor het Europees Parlement in strijd is met art. 3 Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en Fundamentele Vrijheden (EVRM). Om gevolg te geven aan dit arrest van het EHRM doet het Verenigd Koninkrijk op 18 februari 2002 de toezegging ‘dat de noodzakelijke wijzigingen worden aangebracht om de kiezers op Gibraltar in staat te stellen, als deel van en onder dezelfde voorwaarden als het electoraat van een bestaand Brits kiesdistrict, hun stem uit te brengen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement’.43 Het Koninkrijk Spanje verzoekt in de zaak Spanje v. Verenigd Koninkrijk het Hof van Justitie vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk het Unierecht schendt door het kiesrecht uit te breiden naar burgers van Gibraltar, die niet zijn te kwalificeren als Unieburgers.44 Deze uitbreiding van het kiesrecht voor het Europees Parlement aan personen die de status van Unieburger niet bezitten leidt volgens de Spaanse regering tot ‘verbrokkeling’ van de eenvormigheid en uniformiteit van het Unieburgerschap.45
Dit standpunt van Spanje is gebaseerd op het uitgangspunt dat we kennen van het Franse revolutionaire denken, zoals uiteengezet in Hoofdstuk II, dat burgerschap politieke representatie van de burger veronderstelt. Met andere woorden, het kiesrecht voor het vertegenwoordigende orgaan is volgens dit denken onlosmakelijk verbonden met het burgerschap. Deze redenering geldt echter niet voor het Unieburgerschap, zoals het Hof van Justitie het in de uitspraak Spanje v Verenigd Koninkrijk begrijpt.46 Het Hof van Justitie oordeelt dat de oude artikelen 17 en 19 EG-Verdrag de lidstaten verplichten om het discriminatieverbod op grond van nationaliteit te hanteren bij het actieve en passieve kiesrecht voor het Europees Parlement van Unieburgers in lidstaten waarvan deze Unieburgers de nationaliteit niet bezitten.47 Deze bepaling, noch de hierboven behandelde Akte uit 1976 betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement, bepaalt echter wie het actief en passief kiesrecht toekomt bij de verkiezing van de leden van het Europees Parlement.48 Het Hof van Justitie vervolgt:
“73. Artikel 17, lid 2, EG bepaalt immers weliswaar dat de burgers van de Unie de rechten genieten en zijn onderworpen aan de plichten die bij dit Verdrag zijn vastgesteld, doch vastgesteld moet worden dat dit Verdrag rechten toekent die geen verband houden met de hoedanigheid van burger van de Unie en zelfs niet met die van onderdaan van een lidstaat. Zo bepalen bijvoorbeeld de artikelen 194 EG en 195 EG dat het recht om een verzoekschrift tot het Europees Parlement te richten of het recht om bij de ombudsman een klacht in te dienen, niet is voorbehouden aan de burgers van de Unie maar kan worden uitgeoefend door ‘iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat’.
74. Bovendien dient de hoedanigheid van burger van de Unie weliswaar de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten te zijn en verleent zij degenen onder hen die zich in dezelfde situatie bevinden, ongeacht hun nationaliteit en onverminderd de uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen, aanspraak op dezelfde behandeling rechtens (arrest van 20 september 2001, Grzelczyk, C-184/99, Jurispr. p. I-6193, punt 31), doch deze vaststelling heeft niet noodzakelijkerwijs tot gevolg dat de bij het Verdrag toegekende rechten aan de burgers van de Unie zijn voorbehouden.
[…]
79. Om redenen die verband houden met zijn constitutionele traditie heeft het Verenigd Koninkrijk de keuze gemaakt om het actief en passief kiesrecht toe te kennen aan de QCC’ s die voldoen aan de voorwaarden waarmee een bijzondere band tot uitdrukking wordt gebracht met het grondgebied waarvoor de verkiezingen worden georganiseerd. Nu de communautaire verdragen geen bepalingen bevatten die uitdrukkelijk en nauwkeurig aangeven wie het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement heeft, lijkt het niet in strijd met het gemeenschapsrecht dat het Verenigd Koninkrijk ervoor heeft gekozen om op de in Gibraltar georganiseerde verkiezingen voor dat Parlement de voorwaarden voor het actief en passief kiesrecht toe te passen die in zijn nationale regeling zijn gesteld zowel voor de nationale verkiezingen in het Verenigd Koninkrijk als voor de verkiezingen voor de wetgevende kamer van Gibraltar.”49
Het standpunt van het Hof van Justitie houdt in dat een lidstaat conform het Unierecht handelt indien zij het actief en passief kiesrecht voor het Europees Parlement toekent aan personen die het Unieburgerschap niet bezitten. Deze bevoegdheid komt derhalve toe aan de lidstaten van de Unie.50 In zekere zin zou het arrest inzake Eman en Sevinger, dat ter sprake is gekomen in Hoofdstuk IV, kunnen worden beschouwd als een vervolg op de uitspraak van het Hof van Justitie in Spanje v. Verenigd Koninkrijk. Deze stelling kan als volgt worden onderbouwd. Zoals blijkt uit de behandeling van Eman en Sevinger komt het Hof van Justitie in dit arrest ook tot het oordeel dat het toekennen van het (in casu actief) kiesrecht van Eman en Sevinger voor het Europees Parlement valt onder de bevoegdheid van de lidstaat. Binnen het Koninkrijk der Nederlanden waren Caribische Nederlanders uitgezonderd van het kiesrecht voor het Europees Parlement. Nederlanders in derde landen, daarentegen, waren niet uitgezonderd hiervan en konden door middel van hun kiesrecht invloed uitoefenen op de samenstelling van het Europees Parlement. Deze stand van zaken druiste volgens het Hof van Justitie in tegen het beginsel van gelijke behandeling dat geldt tussen alle Unieburgers.51 Het Hof van Justitie oordeelde dan ook dat de praktijk in het Koninkrijk der Nederlanden waarbij Nederlanders in derde landen wel en Nederlanders in de LGO niet het kiesrecht voor het Europees Parlement konden uitoefenen, in strijd was met het beginsel van gelijke behandeling.52 Kortom, hoewel de vormgeving van het kiesrecht voor het Europees Parlement een bevoegdheid van de lidstaat is, dienen de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegdheid het Unierecht in acht te nemen.53 Het Hof van Justitie overweegt in beide uitspraken dat het onder de bevoegdheid van de lidstaten valt om het actief en passief kiesrecht van de burgers te regelen. Het burgerschap van de Unie brengt derhalve niet automatisch het kiesrecht voor het Europees Parlement met zich, aldus het Hof van Justitie in de uitspraken Spanje v. Verenigd Koninkrijk en Eman en Sevinger.
Het is nog maar de vraag of dit standpunt thans standhoudt. Het Hof van Justitie gaat in de uitspraak inzake Delvigne om voor wat betreft de vraag of het Unieburgerschap automatisch het kiesrecht voor het Europees Parlement met zich brengt voor niet-beweeglijke burgers.54 Deze uitspraak is gedaan in 2015, gedurende de twintiger jaren van het Unieburgerschap. Waar gedurende de tienerjaren van het Unieburgerschap het zelfstandige en autonome karakter van het Unieburgerschap wordt gevestigd, wordt in de twintiger jaren, zoals zal blijken in het navolgende, toegewerkt naar een ‘echt burgerschap’.55 Daarover volgt meer in de volgende subparagraaf.