5.3.2 De tienerjaren van het Unieburgerschap: naar autonomie en zelfstandigheid

Het Verdrag van Amsterdam markeert, zoals hiervoor gesteld, een gereserveerde houding van de lidstaten van de Unie jegens het Unieburgerschap. Gedurende de eerste jaren na het opnemen van dit begrip in de Verdragstekst speelt het Unieburgerschap in de rechtspraak van het Hof van Justitie nauwelijks een rol.1Martínez Sala is een van de eerste uitspraken waarin het Hof van Justitie het Unieburgerschap institutioneel invult. De ingezette lijn wordt op een intensieve en innovatieve wijze voortgezet door het Hof van Justitie na het millennium. Alvorens wordt ingegaan op deze rechtspraak, is relevant te vermelden dat na de eeuwwisseling in ieder geval twee belangrijke documenten het licht zagen in de Unie, waarvan kan worden gesteld dat deze het Unieburgerschap in belangrijke mate aanvullen: het Handvest van Grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest)2 en het voorstel van de Commissie met betrekking tot de Richtlijn betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden.3 De genoemde Richtlijn is in werking getreden op 30 april 2006 en is een codificatie van complexe regelgeving en rechtspraak ten aanzien van het vrij verkeer en verblijf van Unieburgers en hun familieleden.4 Het EU- Handvest, dat juridisch bindend is sinds 1 december 2009, bevat rechten die gekoppeld zijn aan het Unieburgerschap, zoals art. 39 over het actief en passief kiesrecht voor het Europees Parlement, en rechten die zijn gekoppeld aan het mens-zijn, zoals art. 10 en 11 over het recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst en het recht op vrijheid van meningsuiting respectievelijk. De Commissie stelt in haar derde rapport dat met het uitvaardigen van het EU- Handvest waarin de fundamentele rechten staan die de instituties van de Unie dienen te respecteren bij het toepassen van het Unierecht, tot uitdrukking wordt gebracht dat de burger centraal staat in de Europese integratie.5 Geheel in lijn met de ontwikkeling dat fundamentele rechten een steeds relevantere positie krijgen in de Unie, wordt in de rechtspraak van het Hof van Justitie het burgerschapsbegrip van de Unie gaandeweg geïnstitutionaliseerd.

Een relevante uitspraak na de eeuwwisseling met betrekking tot het begrip van het Unieburgerschap, is de uitspraak van het Hof van Justitie in Grzelczyk.6 Een voor dit proefschrift relevante vraag in deze zaak is of Grzelczyk, een Franse burger die lichamelijke opvoeding studeert in het Belgische Leuven, zich op het Unierecht mag beroepen, in het bijzonder de bepalingen inzake het burgerschap van de Unie en het non-discriminatiebeginsel om op grond van het Belgische recht een tegemoetkoming in het bestaansminimum te verkrijgen.7 Vermeldenswaardig zijn de schriftelijke opmerkingen die in deze zaak zijn ingediend door sommige regeringen van de betrokken lidstaten. Zo wordt bijvoorbeeld door de Belgische en de Deense regering gesteld dat het burgerschap van de Unie ‘geen autonome inhoud’ heeft, maar louter in samenhang met andere Verdragsbepalingen kan worden ingeroepen.8 Daarnaast stelt de Franse regering dat het beginsel van gelijke behandeling inzake de sociale voordelen voor alle Unieburgers zal leiden ‘tot een globale gelijkheid tussen de burgers van de Unie die in een lidstaat zijn gevestigd, en de onderdanen van deze lidstaat, wat moeilijk te verenigen lijkt met de aan de nationaliteit verbonden rechten’.9 De Franse regering kaart hier het discriminatoire karakter aan dat burgerschap met zich brengt. De titel van ‘burger’ wordt toegekend aan personen die zich onderscheiden van de ‘rest’, de niet-burgers. De Franse regering doelt hier op de rechten die zijn gekoppeld aan het Franse staatsburgerschap. Dit standpunt is gebaseerd op de gedachte dat burgerschap prima facie discriminatoir is, zoals in Hoofdstuk II is gesteld, omdat het bepaalde groepen uitzondert van deze status. De Portugese regering, daarentegen, heeft hier blijkens haar schriftelijke opmerkingen geen bezwaren tegen. Zij stelt dat de burgers van de lidstaten sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht niet louter worden beschouwd als economische actoren binnen de unitaire gemeenschap. Nu de burgers van de lidstaten zijn verheven tot Unieburgers en om die reden niet worden gezien als alleen economische actoren binnen de Unie, dienen de voordelen die gekoppeld waren aan economisch actievelingen in de Unie te worden uitgebreid tot alle Unieburgers, ongeacht de omstandigheid of zij zijn te kwalificeren als werknemer in de zin van Verordening 1612/68, aldus de Portugese regering.10 Het Hof van Justitie benadrukt in zijn uitspraak het belang van de status van de Unieburger:

Deze rechtsoverweging van het Hof van Justitie heeft de nodige pennen in beweging gebracht.12 Het Hof van Justitie erkent hierin dat de status van Unieburger de meest fundamentele hoedanigheid is van de burger van de lidstaat. Deze primaire hoedanigheid suggereert dat de status van Unieburger derhalve fundamenteler is dan welke andere status van de burger, inclusief de status van de burger als staatsburger van een van de lidstaten van de Unie. In dit opzicht is het Unieburgerschap sterk verwant met het christelijk burgerschap zoals uiteengezet door Augustinus.13 Ook voor het christelijk burgerschap geldt immers dat het christen-zijn de meest fundamentele hoedanigheid is van de christen, die daarnaast tevens een rechtsverhouding heeft tot zijn (wereldse) staat.14 Relevant in dit kader is dat, hoewel de Verdragstekst na het Verdrag van Amsterdam in 1999 was gewijzigd met als gevolg dat het Unieburgerschap volgens het Verdrag het nationaal burgerschap louter aanvult, het Hof van Justitie in 2001 de hoedanigheid van de Unieburger kwalificeert als de primaire hoedanigheid van de burger. Onder verwijzing naar de hierboven behandelde uitspraak inzake Martínez Sala overweegt het Hof van Justitie dat een Unieburger die legaal verblijft op het grondgebied van een andere lidstaat, zich op het non-discriminatieverbod van het Verdrag kan beroepen, indien zijn situatie valt binnen de materiële werkingssfeer van het Unierecht.15 De omstandigheid dat de burger een universitaire studie volgt en economisch niet actief is, betekent niet dat hij zich niet kan beroepen op het in het Verdrag neergelegde verbod van discriminatie op grond van de nationaliteit van de student.16 Het voorgaande leidt er volgens het Hof van Justitie toe dat het burgerschap van de Unie en het discriminatieverbod op grond van nationaliteit, beide onderdeel van het primaire Unierecht, eraan in de weg staan dat het recht op een sociale uitkering voor onderdanen van andere lidstaten op het grondgebied van de lidstaat waar de Unieburger legaal verblijft, afhankelijk wordt gesteld aan de voorwaarde dat de Unieburger binnen de werkingssfeer dient te vallen van Verordening 1612/ 68.17 Deze uitspraak versterkt derhalve de rechten van economisch niet-actieve Unieburgers in andere lidstaten dan waarvan zij het staatsburgerschap bezitten, als het aankomt op sociale voordelen die zijn gekoppeld aan het burgerschap van de betreffende lidstaat.18

Een geval dat raakvlakken vertoont met en voortbouwt op Grzelczyk betreft de uitspraak inzake de gevoegde zaken Baumbast en R.19 Dit geval betreft twee zaken over het gezin van R en van het gezin van Baumbast. In het bijzonder staat de vraag centraal of personen die zijn toegelaten tot in casu het Verenigd Koninkrijk in hun hoedanigheid van gezinslid van een migrerende werknemer in de zin van het Verdrag, kunnen blijven profiteren van de voordelen van het Unierecht indien de hoedanigheid die hun dit recht heeft verschaft, namelijk de hoedanigheid van gezinslid van de werknemer, is komen te vervallen. Het geval van R heeft betrekking op een echtscheiding waarna de kinderen bij de moeder zijn blijven wonen, en het geval van Baumbast heeft betrekking op de verhuizing van de vader naar een derde land om beroepsmatige redenen, terwijl het huwelijk in stand is gebleven.20 In deze zaken staat de positie van economisch niet-actieve gezinsleden van werknemers in de zin van het Verdrag van wie de hoedanigheid van werknemer is komen te vervallen centraal. A-G Geelhoed maakt bij het vrij personenverkeer een onderscheid tussen twee categorieën geadresseerden:

Dit onderscheid tussen enerzijds economisch actieve burgers en anderzijds economisch niet-actieve burgers doet in sterke mate denken aan het in Hoofdstuk II behandelde, en door Sieyès geïntroduceerde, onderscheid tussen actieve burgers en passieve burgers.22 Een verschil is evenwel dat, waar Sieyès met dit onderscheid doelt op de politieke betrokkenheid door middel van het kiesrecht voor de Assemblée nationale, de discussie in het Uniedenken betrekking heeft gehad op de economische betrokkenheid en economische activiteit van de burger. Het onderscheid tussen actieve en niet-actieve burgers (politiek dan wel economisch) illustreert in ieder geval dat er sprake is van een weder kerige (politieke dan wel economische) relatie tussen de burger en de rechtsorde. De rechtspraak van het Hof van Justitie inzake Baumbast en R illustreert de ontkoppeling die het Hof van Justitie aanbrengt tussen het Unieburgerschap en de economische activiteit van de desbetreffende burger.23 De hiervoor behandelde zaak Grzelczyk vormt daar tevens een voorbeeld van. Het Hof van Justitie benadrukt in Baumbast en R onder verwijzing naar Grzelczyk dat de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdaan van de lidstaat is.24 Vervolgens vervolgt het Hof van Justitie door te stellen dat het Verdrag niet verlangt dat de burgers van de Unie economisch actief zijn teneinde aanspraak te maken op de rechten die zijn gekoppeld aan het Unieburgerschap.25 Het Verdrag bevat, aldus het Hof van Justitie, geen enkele aanwijzing om te concluderen dat, indien Unieburgers in een andere lidstaat een activiteit in loondienst verrichten, zij de Unieburgerschapsrechten verliezen indien een eind komt aan deze economische activiteiten.26 Het eindoordeel luidt dat de Unieburger die in een andere lidstaat niet langer kan worden gekwalificeerd als een werknemer in de zin van het Verdrag, alsnog in zijn hoedanigheid van Unieburger een verblijfstitel kan genieten op grond van het Unieburgerschap.27 Het autonome karakter van het Unieburgerschap lijkt aldus geleidelijk aan te worden vormgegeven door het Hof van Justitie.

Waar de voorgaande uitspraken betrekking hebben op belemmeringen die zich voordoen bij (gezinsleden van) Unieburgers in andere lidstaten, doet een omgekeerde situatie zich voor in de uitspraken van D’Hoop.28 D’Hoop, Belgisch staatsburger, die een periode van haar middelbaar schoolonderwijs in Frankrijk heeft gevolgd, wordt geconfronteerd met nationale belemmeringen in België als zij een verzoek doet tot toekenning van een zogeheten ‘wachtuitkering’.29 Deze wachtuitkering, bestaande uit een geldelijke vergoeding en recht op deelname aan verscheidene werkgelegenheidsprogramma’s, is bedoeld voor jonge werklozen die op zoek gaan naar een eerste baan. Het verzoek van D’Hoop wordt afgewezen op de grond dat zij niet voldoet aan de voorwaarde dat het middelbare schoolonderwijs dient te zijn voltooid in België. Anders dan de hiervoor behandelde uitspraken, doet bij D’Hoop zich het geval voor dat de studieactiviteiten in Frankrijk de reden is dat D’Hoop de wachtuitkering wordt ontzegd.30 Het Hof van Justitie besteedt in zijn uitspraak stapsgewijs aandacht aan de temporele, personele en materiële werkingssfeer van de verdragsbepalingen betreffende het burgerschap van de Unie.31 Het Hof van Justitie brengt in herinnering dat de status van D’Hoop als Unieburger haar primaire hoedanigheid is.32 Ten aanzien van de materiële werkingssfeer overweegt het Hof van Justitie, onder verwijzing naar de hierboven behandelde uitspraken inzake Bickel en Franz en Grzelczyk dat situaties die de uitoefening betreffen van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentelere vrijheden, in het bijzonder het recht om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, vallen binnen de materiële werkingssfeer van het Unierecht. Het Hof van Justitie oordeelt in deze zaak dat het beginsel van vrij verkeer eraan in de weg staat dat de Unieburger in de lidstaat waarvan hij staatsburger is minder gunstig zou worden behandeld indien hij geen gebruik zou maken van de rechten inzake het vrij verkeer die door het Verdrag zijn verleend.33 Het effect van de rechten verbonden aan het Unieburgerschap keldert, indien de Unieburger bij terugkomst in zijn eigen lidstaat wordt benadeeld vanwege het enkele feit dat hij gebruik heeft gemaakt van de rechten inzake het vrij verkeer.34

De zelfstandige betekenis die het Unieburgerschap wordt toegekend, kan tevens worden gevonden in onder meer het vierde en het vijfde rapport die betrekking hebben op de periode tussen 2001 en 2007.35 Volgens het vierde rapport ligt het belang van het Unieburgerschap in de omstandigheid dat het ‘genuine rights’ met zich brengt.36 De rechten die het Unieburgerschap met zich brengt worden in dit vierde rapport onderverdeeld in vier categorieën: ten eerste het vrije reis- en vestigingsrecht, ten tweede electorale rechten van Unieburgers in de verkiezingen van het Europees Parlement en de gemeenteraden van lidstaten waarvan de Unieburger geen staatsburger is, ten derde de diplomatieke en consulaire bescherming en tot slot de toegang tot buitenrechtelijke verhaalsmogelijkheden (via de Ombudsman en door middel van het recht om een verzoekschrift in te dienen bij het Europees Parlement).37 De Commissie concludeert in het vierde rapport dat het Unieburgerschap ‘has developed over twelve years of existence into a source of real and concrete rights’.38 Deze stelling is vermoedelijk gebaseerd op de rechtspraak van het Hof van Justitie, waaruit blijkt dat burgers zich meer dan voorheen bewust zijn van hun Unieburgerschapsrechten en bovendien ook daadwerkelijk aanspraak maken hierop. Ook de Commissie neemt derhalve het zelfstandige en autonome karakter van het Unieburgerschap tot uitgangspunt. In het verlengde hiervan stelt het vijfde rapport voorop dat dit rapport aandacht besteedt aan de ‘legal core of citizens’ rights’.39 Anders dan in het derde rapport werd vermeld, is volgens het vijfderapport het vrije reis- en vestigingsrecht niet de kern van het Unieburgerschap, maar wordt de kern gevormd door het geheel van de rechten die gekoppeld zijn aan het Unieburgerschap. Daarmee doelt de Commissie op de vier categorieën rechten die hierboven zijn vermeld.40 Er wordt derhalve afstand genomen van het oorspronkelijk ingenomen standpunt dat het vrije reis- en vestigingsverkeer de kern is van het Unieburgerschap.

Het is gedurende deze jaren dat het Hof van Justitie uitspraak doet in een tweetal – voor dit proefschrift – relevante zaken aangaande de politieke component achter het Unieburgerschap. De uitspraken, Spanje v. Verenigd Koninkrijk41 en de in Hoofdstuk IV behandelde Eman en Sevinger, beide gedaan in 2006, hebben echter betrekking op de politieke component van het Unieburgerschap. Hieronder zullen beide uitspraken aan de orde worden gesteld.

Op grond van de Verdragen heeft iedere burger van de Unie het kiesrecht voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijf houdt, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. Deze bepaling heeft betrekking op de Unieburgers die in een andere lidstaat dan waarvan zij de nationaliteit hebben, gebruik willen maken van hun recht om de leden van het Europees Parlement te kiezen. Kwestieus was of het Unierecht, in het bijzonder de genoemde bepaling 20 VwEU, het recht garandeert van iedere burger (ongeacht zijn verblijfplaats) om de leden van het Europees Parlement te kiezen. Een relevante uitspraak voor zowel Spanje v. Verenigd Koninkrijk als Eman en Sevinger was de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak Matthews v. Verenigd Koninkrijk.42 Hierin oordeelt het EHRM dat de praktijk dat de burgers van Gibraltar geen kiesrecht hebben voor het Europees Parlement in strijd is met art. 3 Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en Fundamentele Vrijheden (EVRM). Om gevolg te geven aan dit arrest van het EHRM doet het Verenigd Koninkrijk op 18 februari 2002 de toezegging ‘dat de noodzakelijke wijzigingen worden aangebracht om de kiezers op Gibraltar in staat te stellen, als deel van en onder dezelfde voorwaarden als het electoraat van een bestaand Brits kiesdistrict, hun stem uit te brengen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement’.43 Het Koninkrijk Spanje verzoekt in de zaak Spanje v. Verenigd Koninkrijk het Hof van Justitie vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk het Unierecht schendt door het kiesrecht uit te breiden naar burgers van Gibraltar, die niet zijn te kwalificeren als Unieburgers.44 Deze uitbreiding van het kiesrecht voor het Europees Parlement aan personen die de status van Unieburger niet bezitten leidt volgens de Spaanse regering tot ‘verbrokkeling’ van de eenvormigheid en uniformiteit van het Unieburgerschap.45

Dit standpunt van Spanje is gebaseerd op het uitgangspunt dat we kennen van het Franse revolutionaire denken, zoals uiteengezet in Hoofdstuk II, dat burgerschap politieke representatie van de burger veronderstelt. Met andere woorden, het kiesrecht voor het vertegenwoordigende orgaan is volgens dit denken onlosmakelijk verbonden met het burgerschap. Deze redenering geldt echter niet voor het Unieburgerschap, zoals het Hof van Justitie het in de uitspraak Spanje v Verenigd Koninkrijk begrijpt.46 Het Hof van Justitie oordeelt dat de oude artikelen 17 en 19 EG-Verdrag de lidstaten verplichten om het discriminatieverbod op grond van nationaliteit te hanteren bij het actieve en passieve kiesrecht voor het Europees Parlement van Unieburgers in lidstaten waarvan deze Unieburgers de nationaliteit niet bezitten.47 Deze bepaling, noch de hierboven behandelde Akte uit 1976 betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement, bepaalt echter wie het actief en passief kiesrecht toekomt bij de verkiezing van de leden van het Europees Parlement.48 Het Hof van Justitie vervolgt:

Het standpunt van het Hof van Justitie houdt in dat een lidstaat conform het Unierecht handelt indien zij het actief en passief kiesrecht voor het Europees Parlement toekent aan personen die het Unieburgerschap niet bezitten. Deze bevoegdheid komt derhalve toe aan de lidstaten van de Unie.50 In zekere zin zou het arrest inzake Eman en Sevinger, dat ter sprake is gekomen in Hoofdstuk IV, kunnen worden beschouwd als een vervolg op de uitspraak van het Hof van Justitie in Spanje v. Verenigd Koninkrijk. Deze stelling kan als volgt worden onderbouwd. Zoals blijkt uit de behandeling van Eman en Sevinger komt het Hof van Justitie in dit arrest ook tot het oordeel dat het toekennen van het (in casu actief) kiesrecht van Eman en Sevinger voor het Europees Parlement valt onder de bevoegdheid van de lidstaat. Binnen het Koninkrijk der Nederlanden waren Caribische Nederlanders uitgezonderd van het kiesrecht voor het Europees Parlement. Nederlanders in derde landen, daarentegen, waren niet uitgezonderd hiervan en konden door middel van hun kiesrecht invloed uitoefenen op de samenstelling van het Europees Parlement. Deze stand van zaken druiste volgens het Hof van Justitie in tegen het beginsel van gelijke behandeling dat geldt tussen alle Unieburgers.51 Het Hof van Justitie oordeelde dan ook dat de praktijk in het Koninkrijk der Nederlanden waarbij Nederlanders in derde landen wel en Nederlanders in de LGO niet het kiesrecht voor het Europees Parlement konden uitoefenen, in strijd was met het beginsel van gelijke behandeling.52 Kortom, hoewel de vormgeving van het kiesrecht voor het Europees Parlement een bevoegdheid van de lidstaat is, dienen de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegdheid het Unierecht in acht te nemen.53 Het Hof van Justitie overweegt in beide uitspraken dat het onder de bevoegdheid van de lidstaten valt om het actief en passief kiesrecht van de burgers te regelen. Het burgerschap van de Unie brengt derhalve niet automatisch het kiesrecht voor het Europees Parlement met zich, aldus het Hof van Justitie in de uitspraken Spanje v. Verenigd Koninkrijk en Eman en Sevinger.

Het is nog maar de vraag of dit standpunt thans standhoudt. Het Hof van Justitie gaat in de uitspraak inzake Delvigne om voor wat betreft de vraag of het Unieburgerschap automatisch het kiesrecht voor het Europees Parlement met zich brengt voor niet-beweeglijke burgers.54 Deze uitspraak is gedaan in 2015, gedurende de twintiger jaren van het Unieburgerschap. Waar gedurende de tienerjaren van het Unieburgerschap het zelfstandige en autonome karakter van het Unieburgerschap wordt gevestigd, wordt in de twintiger jaren, zoals zal blijken in het navolgende, toegewerkt naar een ‘echt burgerschap’.55 Daarover volgt meer in de volgende subparagraaf.