4.5.2. Het huidig wettelijk kader

Om de problemen met betrekking tot de stikstofdepositie in en rond Natura 2000-gebieden aan te pakken heeft de wetgever besloten tot een aanpassing van Nbw 1998. Dit is gebeurt in het kader van de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw). Deze wet is op 31 maart 2010 in werking getreden.1 Als uitvloeisel hiervan is de Nbw 1998 op een aantal belangrijke punten gewijzigd en aangevuld met paragraaf 2a ‘Nadere regels met betrekking tot stikstofdepositie’.2 Deze paragraaf valt uiteen in twee delen. In § 2a.1 zijn ‘Regels met betrekking tot de vergunningplicht en de aanschrijvingsbevoegdheid’ opgenomen. De voorschriften in deze bepalingen maken het mogelijk om onder voorwaarden handelingen te onttrekken aan de vergunningplicht van artikel 19d Nbw 1998. In de praktijk is deze mogelijkheid vooral van belang voor de intensieve veehouderij. In de literatuur en jurisprudentie zijn kritische vragen gesteld met betrekking tot de vraag of artikel 19kd Nbw 1998 (inclusief de salderingsregeling) wel verenigbaar is met de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 Hrl. Vanwege de doelstelling van dit onderzoek wordt paragraaf 2a.1 Nbw 1998 verder buiten beschouwing gelaten. 3 Paragraaf 2a.2 is getiteld ‘Programmatische aanpak vermindering stikstofdepositie’. Dit deel van de Nbw 1998 bevat de regels met betrekking tot de PAS en de borging van de programmatische aanpak door middel van het beheerplan voor Natura 2000-gebieden.

Het vaststellen van de PAS gebeurt met het oog op de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen van aangewezen Natura 2000-gebieden.6 De Ministers van EL&I (thans EZ) en I&M7 zijn verplicht om binnen vier maanden na de inwerkingtreding van de Chw een voorlopig plan op te stellen.8 Het definitieve plan om de stikstofdepositie afkomstig van Nederlandse bronnen te verminderen, moet uiterlijk twee jaar na de inwerkingtreding van de Chw zijn opgesteld (artikel 19kg, vierde lid Nbw 1998). Het voorlopige programma is binnen de gestelde termijn gerealiseerd. De definitieve PAS is ruim drie jaar na de inwerkingtreding van de Chw nog altijd niet vastgesteld.9 De Nbw 1998 bevat echter geen sanctie voor het overschrijden van deze termijn. De verplichting voor het vaststellen van de PAS is opgenomen in artikel 19kg, eerste lid Nbw 1998:

Een Natura 2000-gebied waarvoor het beheerplan wordt opgesteld door Gedeputeerde Staten kan alleen op voordracht van dat college worden opgenomen in de PAS.10 De Nbw 1998 bevat geen vergelijkbare regeling voor Natura 2000-gebieden waarvoor het beheerplan wordt vastgesteld door de Minister van EZ, I&M of Defensie. Indien een Natura 2000-gebied wordt opgenomen in de PAS moet in het beheerplan een doelstelling met betrekking tot de stikstofdepositie worden opgenomen. Een dergelijke doelstelling moet volgens de wetgever strekken tot een ambitieuze en realistische daling en in een gelijkmatige reductie per beheerplanperiode van de stikstofdepositie in het betrokken Natura 2000-gebied.11 Het is onduidelijk wat hier precies onder moet worden verstaan. De Nbw 1998 en de parlementaire geschiedenis verschaffen op dit punt geen duidelijkheid. Het is ook mogelijk om in een beheerplan ontwikkelingsruimte ten behoeve van handelingen in en buiten het Natura 2000-gebied toe te delen.12 Het toedelen van ontwikkelingsruimte is alleen mogelijk ‘nadat door het bevoegd gezag is vastgesteld dat de reductiedoelstellingen (SK: de vermindering van de stikstofdepositie) worden gehaald’.13 In het beheerplan kan de toebedeelde ontwikkelingsruimte worden verbonden aan voorwaarden en beperkingen.14 In dat verband kan de vraag worden gesteld op welke manier eventuele voorwaarden en beperkingen moeten worden afgedwongen. Het beheerplan werkt niet direct door in andere plannen en besluiten. De Nbw 1998 bevat evenmin een bevoegdheidstoeslag voor het opnemen van algemeen verbindende voorschriften in het beheerplan.15

Het bevoegde gezag is verplicht om passende maatregelen te nemen om een verslechtering van de kwaliteit van de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied te voorkomen, en om de doelstellingen van een beheerplan te verwezenlijken.16 In de toekomst kan het daarbij − als uitvloeisel van artikel 19kg Nbw 1998 − ook gaan om doelstellingen met betrekking tot de reductie van de stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied. Het bevoegd gezag moet door het nemen van passende maatregelen voorkomen dat dergelijke doelstellingen niet worden gerealiseerd. Daartoe kunnen verboden en geboden worden opgelegd aan degene wiens handelen stikstofdepositie veroorzaakt op daarvoor gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied. Hierbij kan worden gedacht aan het staken of beperken van de handeling die de stikstofdepositie veroorzaakt, dan wel door het nemen van de nodige preventieve en herstelmaatregelen.17

Uit het voorgaande volgt dat het beheerplan een belangrijke rol kan spelen bij de realisering van de PAS.18 Als gevolg van het instrumentarium in paragraaf 2a van de Nbw 1998 is het vaststellen en uitvoeren van het beheerplan voor Natura 2000-gebieden nog belangrijker geworden. Het is mogelijk om in een beheerplan juridisch afdwingbare doelstelling voor de vermindering van de stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied vast te leggen. Daarnaast kan ten behoeve van economische activiteiten ontwikkelingsruimte worden toebedeeld.19 De uitgangspunten hiervoor zijn door het Ministerie van EL&I (thans EZ) uiteengezet in het Voorlopige Programma Stikstof.20 Dit programma moet worden doorvertaald op gebiedsniveau.21 Zoals eerder uiteengezet is nog onduidelijk of doelstellingen met betrekking tot stikstofreductie en de toekenning van ontwikkelingsruimte in de definitieve PAS worden opgenomen. De (on)mogelijkheden om het beheerplan voor dat doel in te zetten kunnen pas worden beoordeeld nadat de PAS is vastgesteld.22 Het is in theorie mogelijk dat na de vaststelling van de PAS eerder vastgestelde (ontwerp)beheerplannen aanpassing behoeven.23