7.5 Het belang centraal

De verst strekkende consequentie van het objectieve toetsingsmodel van vóór de Awb was de actio popularis: het beroepsrecht van een ieder om tegen een besluit op te komen. Op belangrijke onderdelen van het bestuursrecht (met name bij bestemmingsplannen en milieuvergunningen) was dat de situatie toen de Awb in werking trad. Deze volksactie werd niet geregeld in de Awb maar in de bijzondere wetten (WRO, Wet milieubeheer). Toen de Awb al in werking was getreden, kwam deze ruime toegang tot de rechter ter discussie te staan.1 Politici zagen er een oorzaak van stroperige en overbodige procedures in. Daarbij werd de Awb, waarin de beroepsmogelijkheid was beperkt tot belanghebbenden, als een argument gebruikt om de volksactie overal af te schaffen. Dat deed de wetgever in 2005. Dit is een voorbeeld van een situatie waarin de Awb gebruikt wordt als argument om de toegang tot de rechter in te perken onder het motto ‘dat is het systeem van de Awb’. Dat zag men ook gebeuren in de discussies in het kader van de nieuwe Omgevingswet, toen een argument werd gezocht om geen beroep te hoeven openstellen tegen algemene regels. Dat was geen sterk argument want aan de Awb lag in 1994 juist de bedoeling ten grondslag zo’n beroepsmogelijkheid wel te gaan bieden in 1999 (maar dat ging niet door).2 Wat de beperking tot belanghebbenden betreft is ‘het systeem van de Awb’ een sterker argument, want die beperking ligt besloten in de kernbepalingen van de Awb.

Wel was de vraag gerechtvaardigd of de keuze voor deze beperking consequent is doorgetrokken.3 Als alleen belanghebbenden appellant kunnen zijn, waarom zou dan de rechter een besluit vernietigen om redenen die niets met de belangen van de appellant te maken hebben? Zo kwam het relativiteitsvereiste in beeld, dat uiteindelijk in 2013 belandde in artikel 8:69a van de Awb.

Relativiteit creëert een bestuursprocesrecht waarin de rechtzoekende bij de rechter alleen nog op zijn eigen, persoonlijke belang een beroep kan doen. Als zodanig wordt aangemerkt het belang waaraan hij zijn beroepsrecht ontleent. Hij kan zich dus beroepen op belangen waaraan hij de status van belanghebbende ontleent.4 Daarnaast stelt relativiteit de eis dat de geschonden norm strekt tot bescherming van zijn belang. Bovendien is voor vernietiging van een besluit nodig dat de appellant feitelijk wordt benadeeld in dit belang. Vroeger was het voor een vernietiging van het bestreden besluit niet nodig dat kwam vast te staan dat de appellant feitelijk in zijn belang was benadeeld. Hij was belanghebbende indien hij enig belang had dat bij het besluit was betrokken en het besluit werd vernietigd in geval van een normschending (dat is iets anders dan een benadeling). Maar aan de hand van het relativiteitsvereiste is nu een benadeling van de appellant een voorwaarde voor vernietiging van het besluit. Zo ontstaat een bestuursrecht waarin de rechter oordeelt in concrete belangenconflicten tussen individuen en niet over de geabstraheerde normconformiteit van besluiten.5