8.6.5.2 Toegankelijke rechtsbescherming

Toegang tot de rechter voelde voor Groningers als beperkt: velen waren terughoudend via de rechter schade vergoed te krijgen;1 het voelde als David tegen Goliath.2 Tegelijkertijd waren veel belangrijke ontwikkelingen in het dossier juist gevolg van rechtspraak: naast bestuursrechtelijke uitspraken over het niveau van de gaswinning3 (zie par. 8.4.2) werd in een aantal civiele rechtszaken tegen NAM4 bijvoorbeeld vastgesteld dat gedupeerden recht hadden op vergoeding van waardedaling en immateriële schade.5 Stichting WAG noemde rechterlijke toetsing ‘veilig en begaanbaar met bewezen succes, zij het dat het een lange weg is.’6 Aanvankelijk leek de overheid in te zetten op ‘governance’7 en alternatieve geschilbeslechting. Minister van EZ Kamp merkte op dat het zijn ‘eer te na’8 was als mensen naar de rechter zouden moeten en wees naar de instelling van de Arbiters – overigens oud-rechters – die het ‘gedoe’9 van een rechtszaak moesten helpen voorkomen.

Toen de overheid de schadeafhandeling van NAM overnam vond een overgang plaats van privaatrecht naar publiekrecht. Onder juristen woedde een stevige discussie over de merites van deze systemen.10 Volgens de Memorie van Toelichting koos de overheid omwille van de ‘aard en omvang van de problematiek als gevolg van bodembeweging door de gaswinning Groningen, de maatschappelijke ontwrichting die dit tot gevolg heeft en het bij bewoners, bedrijven en maatschappelijke partijen levende wantrouwen in schadeafhandeling door de exploitant’11 voor de ‘bestuursrechtelijke spelregels’ en ‘bestuursrechtelijke rechtsbeschermingsprocedure’,12 ‘gericht op redelijke en billijke uitkomsten’13 en met een verminderde ‘ongelijke positie voor bewoners’.14 Tegelijkertijd bleef de mogelijkheid voor burgers openstaan om NAM (en eventueel EBN) aansprakelijk te stellen bij de civiele rechter, maar in dat geval kan geen aanvraag bij het IMG worden ingediend.15 Niet ieder schade-instrument onder publieke regie kende rechtsbescherming: bij het Koopinstrument werd tot ongenoegen van de Nationale ombudsman geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming genoten.16

Zowel TCMG als opvolger IMG breidden de bestuursrechtelijke mogelijkheid tot bezwaar en beroep uit: bezwaarmakers werden voorzien van een deskundige die hen kon bijstaan en beslissingen gingen niet alleen over het toekennen van een schadevergoeding maar ook het uiteindelijke bedrag.17 Het aantal ingediende bezwaren op grond van aanvragen om vergoeding van fysieke schade lag relatief laag: in 2019 ongeveer 2%18 en in 2020 ruim 5%.19 Omtrent de Waardedalingsregeling ontving het IMG op ongeveer 3,5% van de genomen besluiten bezwaar.20 (Gezien de enorme aantallen aanvragen en besluiten betrof dit alsnog duizenden bezwaarschriften.) De Raad voor de Rechtspraak verwachtte een ‘substantieel aantal’21 rechtszaken en de Rechtbank Noord-Nederland heeft een speciale aardbevingskamer ingericht.22 Tot nu toe zijn in enkele zaken uitgespraken gedaan door de bestuursrechter23 en ligt de eerste zaak voor bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.24

Voor de versterkingsoperatie bestond vanaf de publiekrechtelijke aanpak mogelijkheid tot bestuursrechtelijke toetsing. In de eerste opzet kregen eigenaren rechtsbescherming voor normbesluiten over de risico’s van een gebouw: zo kregen ‘eigenaren vroeg in het proces de gelegenheid om de discussie aan te gaan over de noodzaak en omvang van de versterking.’25 In de wettelijke verankering werd echter gekozen voor minder rechtsbescherming. De beroepsmogelijkheid voor versterkingsbesluiten zou worden verengd doordat belanghebbenden in eerste en enige aanleg terecht zouden kunnen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State; de normbesluiten ter vaststelling van risicoprofielen, die volgens de minister slechts ter voorbereiding van latere besluiten dienden, werden uitgezonderd van beroep.26 Binnen specifieke onderdelen van het versterkingssysteem, zoals de subsidieregelingen voor eigenaren van monumentale woonpanden, stond reguliere Awb-rechtsbescherming open.27 Omdat de versterking slecht op gang kwam, werden in 2020 door de NCG 507 besluiten genomen, waar in 25 gevallen (zo’n 5%) bezwaar werd gemaakt; de organisatie gaf aan haar werkwijze rond bezwaar en beroep vanaf 2021 verder uit te werken.28

De door NAM geïnitieerde leefbaarheidsmaatregelen kenden geen rechtsbescherming. Ook de meeste overige leefbaarheidsmaatregelen kenden geen rechtsbescherming omdat de meeste, zoals ondersteuning van lokale energieprojecten, landschaps- en natuurprojecten en het Loket Leefbaarheid, werden uitgevoerd en beoordeeld door maatschappelijke organisaties. Waar gebruik werd gemaakt van subsidieregelingen, zoals voor energiecollectieven,29 snel internet30 en het Impulsloket31 was sprake van een subsidie in de zin van de Awb, waar bestuursrechtelijke rechtsbescherming voor openstond. EBG kende als privaatrechtelijke stichting in principe geen rechtsbescherming, maar stelde een bezwaarprocedure in voor de InnovatieregelinG, AdviesregelinG, Pilotregeling 5Groningen en ArbeidsplaatsenregelinG, gelijkend aan de Awb-regeling.32

In het dossier was meermaals discussie over de kosten van rechterlijke toetsing. Toen sprake was van afhandeling door NAM en CVW was toegang tot de rechter relatief duur vanwege het privaatrechtelijke schadevergoedingssysteem. Een rechtsbijstandsverzekering afsluiten kon, als schade eenmaal was ontstaan, niet meer bij het merendeel van de verzekeraars; er was sprake van een zeker voorval en dat vergoedden verzekeraars niet.33 Vanuit betrokkenen kwamen oproepen tot financiële bijstand voor gedupeerden, bijvoorbeeld via proefprocessen, omdat niet iedere gedupeerde voldoende draagkrachtig was om toegang tot de bestuursrechter te krijgen.34 Via de aankomende wijziging van de Tijdelijke wet Groningen zullen gedupeerden in aanmerking komen voor juridische bijstand voor bezwaar en beroep voor zowel de afhandeling van fysieke schade, waardedaling en immateriële schade bij het IMG als voor versterkingsbesluiten.35