58.1.2 De trend richting het gebruik van erkende geschilleninstanties

In het zorgstelsel is de uitvoering van publieke taken door private partijen zoals zorgverzekeraars, zorgkantoren en zorgaanbieders al geruime tijd een niet meer weg te denken fenomeen. De overgang naar het huidige stelsel van gereguleerde marktwerking heeft ook tot een vermindering van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming geleid. Zo stond onder de vigeur van de Ziekenfondswet bezwaar en beroep open tegen besluiten van het ziekenfonds. Sinds de inwerkingtreding van de Zvw in 2006 is het ziekenfonds echter verleden tijd. Geschillen tussen een verzekerde en een particuliere zorgverzekeraar worden nu beslecht door de burgerlijke rechter. Verzekerden kunnen er daarnaast voor kiezen hun geschil voor te leggen aan de Geschillencommissie Zorgverzekeringen,1 een particuliere geschilleninstantie waarbij zorgverzekeraars verplicht zijn aangesloten.2

Sinds 1 januari 2017 geldt ook voor zorgaanbieders een wettelijke verplichting om aangesloten te zijn bij een erkende geschilleninstantie. Deze verplichting volgt uit artikel 18 van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz). De Wkkgz is alleen van toepassing op zorg in de zin van de Zorgverzekeringswet en de Wet langdurige zorg. Momenteel denkt de regering naar aanleiding van de motie-Don na over de vraag of ook de Wmo 2015 onder de reikwijdte van de Wkkgz zou moeten worden gebracht.3 Indien de regering hier inderdaad toe overgaat, zal de beslechting van geschillen over aan de Wmo 2015 ontleende zorgaanspraken – bijvoorbeeld over de vraag of de door een zorgaanbieder geleverde ondersteuning toereikend is – deels worden overgeheveld naar erkende geschilleninstanties. In de meeste gemeenten worden deze aanspraken immers uitgevoerd door zorgaanbieders. Uitbesteding van de gemeentelijke taak om zorg te dragen voor maatschappelijke ondersteuning gaat in dit scenario dus gepaard met gedeeltelijke uitbesteding van een andere overheidstaak: onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak.

De Wkkgz past in een bredere trend: uit onderzoek van de Radboud Universiteit blijkt dat in de afgelopen tien jaar 49 wetsvoorstellen zijn ingediend waarin rechterlijke taken worden overgeheveld naar geschillencommissies of andere instanties.4 Buitengerechtelijke geschiloplossing wordt door de politiek omarmd als een laagdrempelig, goedkoop, eenvoudig en effectief alternatief voor een gang naar de rechter. De trend lijkt voorlopig ook nog niet ten einde. In een recente kamerbrief schrijft de minister voor Rechtsbescherming dat het in zijn visie wenselijk is steviger in te zetten op het versterken van het vermogen van mensen om zelf geschillen op te lossen en het gebruik van buitengerechtelijke geschiloplossing te stimuleren. Hoewel de brief weinig concrete actiepunten bevat, rechtvaardigt het schrijven in ieder geval de verwachting dat het belang van geschilleninstanties de komende jaren eerder zal toe- dan afnemen. Zo kondigt de minister aan de subsidie voor de Stichting Geschillencommissies voor Consumentenzaken (SGC) voor het jaar 2018 met circa € 470.000 te verhogen. Onder de SGC ressorteren 70 geschillencommissies, waaronder 14 commissies die klachten over de zorg behandelen.

In de discussie over de vraag hoe het bestuursrecht tegemoet kan komen aan de privatisering en decentralisering van overheidstaken is tot nu toe relatief weinig aandacht besteed aan de Wkkgz. De discussie gaat nu vooral over het advies van regeringscommissaris Scheltema en de vraag of private aanbieders die maatschappelijke ondersteuning leveren op basis van de Wmo 2015 aan (enige vorm van) bestuursrechtelijke rechtsbescherming zouden moeten worden onderworpen.5 In het verlengde daarvan wordt aandacht besteed aan de vraag wat voor soort bestuursrechtelijke normen op deze aanbieders van toepassing zouden moeten zijn.6 Zeker nu de regering nadenkt over de mogelijkheid om de Wmo 2015 onder de reikwijdte van de Wkkgz te brengen, zal, meen ik, vanuit het bestuursrecht ook aandacht moeten worden besteed aan de vraag wat er op tegen zou zijn om de rechtsbescherming tegen private aanbieders van maatschappelijke ondersteuning over te hevelen van de burgerlijke rechter naar erkende geschilleninstanties. Wat zijn de voor- en nadelen van deze oplossing in vergelijking met de in het advies van de regeringscommissaris voorgestelde oplossingsrichting?

In deze bijdrage wil ik proberen een begin van een antwoord op deze vraag te formuleren. Daartoe sta ik eerst stil bij de achtergrond, inhoud en huidige praktijk van de Wkkgz (paragraaf 2). In haar recente Amsterdamse oratie heeft De Bock een kritische beschouwing gewijd aan de trend om rechterlijke taken over te hevelen van de burgerlijke rechter naar buitengerechtelijke geschilleninstanties.7 In de slotbeschouwing ga ik aan de hand van deze oratie in op de mogelijke voor- en nadelen van het klachten- en geschillenregime van de Wkkgz (paragraaf 3).