3.3 DE DOELSTELLING VAN HET BEHEERPLAN

De doelstelling van het beheerplan is het in stand houden of het realiseren van een gunstige staat van instandhouding van de kwalificerende habitats en soorten in het Natura 2000-gebied. Het beheerplan beschrijft welke instandhoudingsmaatregelen daarvoor getroffen dienen te worden en op welke wijze.1 In de memorie van toelichting bij de wetswijziging van 1 oktober 2005 wordt het doel van beheerplan als volgt geformuleerd:

Het bovenstaande citaat uit de memorie van toelichting maakt twee dingen duidelijk. In de eerste plaats werd het vaststellen van een beheerplan gezien als een discretionaire bevoegdheid voor het bevoegde gezag, en niet zoals later opgenomen in de Nbw 1998 als een verplichting.3 In de tweede plaats was het beheerplan expliciet en primair bedoeld als een instrument voor het beschermen van natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. De introductie en de doelstelling van het beheerplan vormen een reactie van de toenmalige wetgever op het opstarten van een Verdragschendingsprocedure door de Europese Commissie. Na de mening van de Europese Commissie voldeed de Nbw 1998 die op 25 mei 1998 in werking was getreden niet in alle opzichten aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 van de Hrl. De toenmalige Nbw 1998, maar ook andere sectorale wetten zoals de Wet op de Ruimtelijke Ordening, bevatten geen instrumenten om de uitvoering van positieve beheermaatregelen af te dwingen. Het beheerplan werd door de wetgever onder meer gepresenteerd als een implementatie van artikel 6, eerste lid Hrl en als een instrument om positieve beheermaatregelen af te dwingen. In de parlementaire geschiedenis heeft de wetgever dit als volgt verwoord:

Na de inwerkingtreding van de gewijzigde Nbw 1998 op 1 oktober 2005 ontstond grote maatschappelijke onrust over het ruime toepassingsbereik van de Nbw 1998. In de praktijk bestond het idee dat voor iedere activiteit in en rond een Natura 2000-gebied, ongeacht mogelijke verslechterende of significant verstorende effecten, een Nbw 1998-vergunning benodigd was. De Nederlandse implementatie van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 Hrl gingen volgens critici verder dan het vereiste beschermingsniveau in de richtlijn. Het ruime toepassingsbereik van de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998, werd beschouwd als een groot probleem voor het bestaand gebruik. In dat verband werd veelvuldig gesteld dat Nederland ‘op slot’ zou gaan. In reactie op de maatschappelijke onrust besloot het toenmalige kabinet tot een ingrijpende wijziging van de Nbw 1998. De centrale doelstelling van wetsvoorstel 31038 (‘Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met de regulering van bestaand gebruik en enkele andere zaken’) was het beperken van de reikwijdte van de vergunningplicht van artikel 19d, eerst lid Nbw 1998. 5 De indiening van dit wetsvoorstel markeerde een belangrijk omslagpunt in het denken over de doelstelling en de functie van het beheerplan. Het oorspronkelijk doel van het beheerplan, het beheren van de kwalificerende natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, leek naar de achtergrond te verdwijnen. In plaats daarvan werd het beheerplan door politici en beleidsmakers meer en meer gezien als een instrument om het bestaand gebruik te reguleren. Illustratief is de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 31038 waarin wordt gesteld dat:

Met het oog op dat doel werd de regeling voor het beheerplan in de Nbw 1998 ingrijpend gewijzigd. In tegenstelling tot in de oorspronkelijke versie van de wet kon in het beheerplan worden beschreven welke handelingen en ontwikkelingen in het Natura 2000-gebied en daarbuiten het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar konden brengen. Daarnaast werd de vergunningplicht voor bestaand gebruik onder voorwaarden opgeschort tot aan de totstandkoming van het eerste beheerplan. Deze wijzigingen kwamen bovenop de bestaande uitzondering van artikel 19d, tweede lid Nbw 1998. Ingevolge deze bepaling was het mogelijk om projecten of andere handelingen die conform het beheerplan werden uitgevoerd uit te zonderen van de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw. Na de inwerkingtreding van de gewijzigde Nbw 1998 op 1 februari 2009 was het beheerplan voor veel politici en beleidsmakers, beheerders en belanghebbenden in en rond Natura 2000-gebieden voornamelijk een instrument om het bestaande gebruik te reguleren.6 De belangrijkste doelstelling van het beheerplan leek het onttrekken van het bestaand gebruik aan de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998. In het kader van de Crisis- en herstelwet werd de Nbw 1998 opnieuw ingrijpend gewijzigd.7 In het vervolg was bestaand gebruik, onder bepaalde voorwaarden, onttrokken aan de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998.8 De koppeling met de totstandkoming van het eerste onherroepelijke beheerplan werd in het geheel losgelaten en als gevolg daarvan was het niet langer noodzakelijk om alle vormen van bestaand gebruik in een beheerplan op te nemen. Desondanks roept de verhouding tussen het beheerplan en bestaand gebruik in, en in de nabijheid van een Natura 2000-gebied, nog altijd de nodige vragen op. Paragraaf 4.4 bevat een uitvoerige analyse van de mogelijkheden om bestaand gebruik door middel van een beheerplan te reguleren. Daarbij wordt achtereenvolgens stilgestaan bij de Nbw 1998 van 1 oktober 2005 en de wetswijzingen van 1 februari 2009 en 31 maart 2010.