7.5 Een gedifferentieerde interpretatie van het opportuniteitsbeginsel

Dit onderzoek begon vanuit het onderscheid tussen drie verschillende uitgangspunten met betrekking tot strafvorderlijke beleidsvrijheid: het legaliteitsbeginsel, de negatieve interpretatie van het opportuniteitsbeginsel en de positieve interpretatie daarvan. De geconstateerde spanningen tussen het opportuniteitsbeginsel en het Europese recht vormen tot op zekere hoogte een constitutioneel conflict, omdat de doorwerking van Europees recht via het stelsel van artikel 93 en 94 van de Grondwet niet adequaat kan voorzien in het buiten werking stellen van de gelding van het opportuniteitsbeginsel in gevallen waarin een ieder verbindende bepalingen van Europees recht aan de strafvorderlijke beleidsvrijheid van de lidstaten beperkingen stellen. Dat constitutionele conflict is echter oplosbaar, ook wanneer daarvoor binnen het nationale recht en het Europese recht geen oplossingen kunnen worden gevonden. Beide zijn onderworpen aan het internationale recht, waarvan in het licht van dit onderzoek met name de norm pacta sunt servanda relevant is. Vanwege de gelding van die norm dienen de lidstaten van de Europese Unie de verdragen die zij hebben gesloten getrouw uit te voeren, een verplichting die ook gereflecteerd wordt in artikel 4 lid 3veu. Deze internationaalrechtelijke norm maakt het de lidstaten van de Europese Unie onmogelijk om bij de handhaving van het Europese recht ongebreidelde strafvorderlijke beleidsvrijheid te hanteren, zelfs wanneer geen sprake is van een via artikel 94 Gw in het Nederlandse recht werkzaam Europees recht.

De verplichting om het recht van de Europese Unie loyaal ten uitvoer te brengen betekent dat, wanneer dergelijke normen strafrechtelijk worden gehandhaafd, het opportuniteitsbeginsel in ieder geval in die context niet geldt in zijn positieve interpretatie. In het licht van MacCormicks opvatting van constitutioneel pluralisme is de belangrijkste bevinding van dit onderzoek, waarmee antwoord wordt gegeven op de kernvraag naar de betekenis van het opportuniteitsbeginsel in de geëuropeaniseerde rechtsorde, dat geen van deze drie uitgangspunten categorische gelding heeft. Het is afhankelijk van de juridische context waarbinnen een norm van materieel strafrecht van toepassing is, met welke mate van strafvorderlijke beleidsvrijheid deze norm kan worden gehandhaafd. Daarbij is vooral aandacht geweest voor de betekenis van het recht van de Europese Unie voor de juridische context waarbinnen het materiële strafrecht tot gelding wordt gebracht.

Wanneer een Europees om wordt opgericht dat wordt gebonden aan een vervolgingsverplichting, zal in die context sprake zijn van gelding van het legaliteitsbeginsel, waarbij wel enkele uitzonderingen mogelijk zijn. De eis van doeltreffende, evenredige en afschrikkende handhaving, waarbij gelijkwaardig tegen overtredingen van Europees en nationaal recht moet worden opgetreden, lijkt wel verenigbaar met het opportuniteitsbeginsel. Of dat in die context negatief of positief moet worden geïnterpreteerd staat niet vast, maar wel dat de doelstellingen van het Europese beleid bepalend zijn voor de invulling van het algemeen belang als criterium bij de toepassing van het opportuniteitsbeginsel.

Het Europese recht brengt dus met zich mee dat het opportuniteitsbeginsel gedifferentieerd moet worden geïnterpreteerd. Discussies over het opportuniteitsbeginsel zouden daarom niet slechts moeten zijn gericht op de vraag voor welke interpretatie van het opportuniteitsbeginsel zou moeten worden gekozen, alsof gekozen kan worden voor de gelding van één uitgangspunt met betrekking tot strafvorderlijke beleidsvrijheid voor alle strafbare feiten. Dat geeft de mogelijkheid om meer precies te beoordelen welke omvang van beleidsvrijheid voor welk delict of voor welke delictscategorie van toepassing is, en om binnen die beleidsruimte te komen tot het vaststellen van strafvorderlijke beleidsinstrumenten die verdisconteren welke beleidsruimte, gezien de juridische context van de materie, van toepassing is. Daarnaast betekent deze bevinding dat het concept van een gedifferentieerde interpretatie van het opportuniteitsbeginsel gevolgen heeft voor de structuur van de concrete vervolgingsbeslissing.