7.4 Gevolgen van Europese integratie

Nederland is, als lidstaat van de Europese Unie, niet meer in de positie om geheel zelfstandig vorm te geven aan het binnen zijn grenzen geldende recht. Dat geldt ook voor het strafrecht, dat steeds sterker door het Unierecht wordt beïnvloed. Dat betekent echter niet dat de inzet van het nationale strafrecht ten bate van de handhaving van Europese regelgeving een kwestie is van alles of niets. Het Europese recht moet doeltreffend, evenredig en afschrikkend worden gehandhaafd, en tegen overtredingen van Europese regelgeving moet even energiek worden opgetreden als tegen overtredingen van het nationale recht. Deze effectiviteitseisen vloeien volgens het Hof van Justitie voort uit de Unietrouw van artikel 4 lid 3veu. Verder zijn in diverse harmonisatieinstrumenten verplichtingen opgenomen om, voor gevallen waarin de daarin genoemde overtredingen zich voordoen, sancties mogelijk te maken die doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. De combinatie van deze eisen leidt tot een subtiele beïnvloeding van de strafvorderlijke beleidsvrijheid van de lidstaten. Deze eisen behelzen echter geen legaliteitsbeginsel wat betreft strafrechtelijke vervolging, maar vestigen resultaats- en inspanningsverplichtingen sui generis, die verdisconteerd moeten worden in elke beslissing omtrent opsporing en vervolging waarbij er sprake is van de implementatie van Europees recht. Dat is niet alleen het geval wanneer er een strafbaar feit is gepleegd dat valt te kwalificeren als een overtreding van een delictsomschrijving die als omzetting van Europese wetgeving geldt, hoewel het daarbij wel om de duidelijkste gevallen gaat. Ook wanneer een gedraging deels wordt bestreken door regelgeving die binnen de Europese Unie is geharmoniseerd, valt deze binnen de reikwijdte van het Unierecht, zonder dat daarbij in kwantitatieve zin hoge eisen worden gesteld.1 Bovendien werken onder andere de bepalingen met betrekking tot het vrije verkeer in het nationale strafrecht door, op een manier die niet tot bepaalde strafbaarstellingen beperkt is, zodat in beginsel vele delicten in aanmerking komen om als een inbreuk op de vrije verkeersrechten te worden gezien.2

Dat het Unierecht vervolgingsplichten met zich mee kan brengen, wordt al enige tijd gesignaleerd.3 De veel gebruikte zinsnede, dat vervolging moet worden ingesteld ‘overeenkomstig het nationale recht’ zou volgens sommigen zó kunnen worden uitgelegd, dat het opportuniteitsbeginsel mag worden gehanteerd.4 Dat wil echter niet zeggen dat de beoordeling of strafvervolging moet worden ingesteld, in het geheel niet beïnvloed wordt door het recht van de Europese Unie. De eisen die in de uitleg van de Unietrouw (artikel 4 lid 3veu) gesteld worden aan nationale handhaving laten dit zien. Deze effectiviteitseisen vormen een fijner en flexibeler instrument dan categorische vervolgingsverplichtingen, opgenomen in een Verdrag, kaderbesluit of richtlijn, zouden zijn. Een vergelijking met dergelijke verplichtingen kan inzicht opleveren in de betekenis van de eisen die het Hof stelt aan handhaving door de lidstaten. Werkelijk categorische vervolgingsverplichtingen zijn voorlopig nog niet in het Europese recht aan te wijzen, al lijkt het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Vo daar dicht bij in de buurt te komen.5 Bij een nauwkeurige beschouwing daarvan is het echter verantwoord om daarin een conditionele verplichting te lezen: hoe ernstiger de overtreding is, beoordeeld aan de hand van de inhoud van het harmonisatie-instrument, hoe sterker de lidstaat in kwestie tot strafrechtelijk optreden verplicht is.

De invloed van het effectiviteitsvereiste op het Nederlandse recht kan dan ook niet goed worden uitgedrukt in vervolgingsverplichtingen. Van belang is namelijk niet alleen of het strafbare feit gekwalificeerd kan worden als de overtreding van een geharmoniseerde norm, maar ook hoe ernstig het feit in kwestie was, en in hoeverre het strafvorderlijk optreden evenredig is aan het bereiken van de achterliggende doelstellingen van het betreffende beleidsterrein. Daarom moet niet de conclusie getrokken worden, dat er in een procedure met Europeesrechtelijke aspecten maar één juiste uitkomst is. Het is mogelijk dat lidstaten de vrijheid hebben om te kiezen tussen de vervolging voor een opzetvariant of een overtredingsvariant.6 Er kan ook expliciet ruimte worden gelaten om niet te vervolgen, bijvoorbeeld voor bagateldelicten, door deze expliciet uit te zonderen van een verplichting tot strafbaarstelling.7 Anders dan in landen die een stelsel op basis van het opportuniteitsbeginsel kennen, roept het bestaan van beleidsvrijheid vragen op in landen die uitgaan van het legaliteitsbeginsel, zoals Duitsland.8

Andere verplichtingen tot strafrechtelijk ingrijpen behelzen geen afwijking van het opportuniteitsbeginsel, maar een andere bevoegdheidsverdeling ten aanzien van de vervolgingsbeslissing. Dat is bijvoorbeeld het geval bij de vervolgingsplicht voor de lidstaten ter zake van schending van atoomgeheimen en meineed voor het Hof van Justitie. Deze verplichtingen voor lidstaten worden pas in het leven geroepen als in een concreet geval door de Commissie of een lidstaat, respectievelijk het Hof van Justitie, de vervolging is bevolen. De lidstaten worden hierdoor niet geconfronteerd met een categorische vervolgingsplicht, maar met een plicht tot vervolging na een concreet bevel. Deze figuur is vergelijkbaar met de ministeriële aanwijzingsbevoegdheid van artikel 127ro, met dit verschil dat ze niet door een nationale, maar door een supranationale autoriteit wordt uitgeoefend. Daarom maakt deze bevoegdheid niet per se inbreuk op het opportuniteitsbeginsel, in die zin dat het mogelijk blijft om de inzet van het strafrecht afhankelijk te maken van een zorgvuldige afweging van alle betrokken belangen.9

Enkele voorstellen die in het kader van de oprichting van een Europees om zijn gedaan introduceren wel expliciet het legaliteitsbeginsel, maar dan met betrekking tot de werkzaamheden van dat Europees om. In sommige van de voorbereidende documenten is in het geheel geen sprake van een vervolgingsverplichting, of worden daarop uitzonderingen mogelijk gemaakt voor gevallen waarin schuld erkend en schade vergoed is. Ook is de mogelijkheid voor een transactie opengelaten, onder ongeveer dezelfde voorwaarden,10 om te voorkomen dat het systeem door een te hoge caseload zou vastlopen.11 Het is duidelijk dat bij invoering van een Europees om, vooral wanneer dat gebonden wordt aan een legaliteitsbeginsel, door Nederland goed moet worden nagedacht over de verenigbaarheid met het opportuniteitsbeginsel.12 In het door de Commissie gepresenteerde Groenboek over de mogelijke invoering van een Europees om, stelt zij dat het legaliteitsbeginsel zou moeten gelden omdat de bescherming van de financiële belangen van de eu een uniforme en dus verplichte vervolging vereist.13 Wel zouden er meer uitzonderingen dan de bovengenoemde moeten komen, waaronder de mogelijkheid ‘een bepaalde persoon slechts te vervolgen ten aanzien van een toereikend gedeelte van de tenlastelegging.’14 De meeste reacties op het Groenboek stemmen in met de keuze voor het legaliteitsbeginsel, zij het dat wordt benadrukt dat vervolging alleen verplicht zou moeten zijn voor zaken die een bepaalde ondergrens overschrijden.15 Dat er tal van andere redenen kunnen zijn waarom vervolging beter achterwege kan blijven, klinkt in deze discussie niet voldoende door.16

Hoe moet vervolgens aan de Europese invloed recht worden gedaan in de concrete vervolgingsbeslissing? Het is een te eenvoudige voorstelling van zaken om in de invloed die het Europees recht heeft op het Nederlandse vervolgingsbeleid, een legaliteitsbeginsel te herkennen. De eisen die aan de handhaving van Europees recht worden gesteld, kunnen in ieder concreet geval een andere uitkomst opleveren, en zijn daarmee moeilijk in abstracte bepalingen om te zetten. Dit is de reden waarom het voorstel van Keulen,17 om voor bepaalde feiten door middel van amvb’s een vervolgingsverplichting in het leven te roepen als daar wegens internationaal recht grond voor is, onvoldoende recht doet aan de Europeesrechtelijke eisen aan handhaving. Het is ook onwenselijk om Europese eisen aan strafvervolging te implementeren door ze op te nemen in het vervolgingsbeleid, waarin het om slechts zichzelf bindt, en dat tot op zekere hoogte afwijkingen toelaat. Bij de huidige stand van zaken is het door de gebrekkige structurering van de vervolgingsbeslissing in artikel 167 Sv niet goed mogelijk om in die beslissing een plaats te geven aan Europeesrechtelijke verplichtingen.