5.3.3 De verhouding van het vervolgingsmonopolie tot het klachtvereiste

Na deze binnen- en buitenlandse beschouwingen ten aanzien van het vervolgingsmonopolie kan concreet worden toegekomen aan de vraag hoe het klachtvereiste zich verhoudt tot dit monopolie. Daarbij verdient eerst opmerking dat van een daadwerkelijk vervolgingsmonopolie van het openbaar ministerie geen sprake is. Hiervoor bleek immers dat de Nederlandse strafrechtspleging inmiddels diverse uitzonderingen kent op het uitgangspunt dat het openbaar ministerie voor vervolging zorgdraagt. Zo kunnen ook opsporingsambtenaren en met een publieke taak belaste lichamen of personen vervolgen door strafbeschikkingen uit te vaardigen, is de procureur-generaal bij de Hoge Raad bevoegd ambtsmisdrijven te vervolgen en kan het Europees Openbaar Ministerie een verdachte vervolgen voor strafbare feiten die de financiële belangen van de Europese Unie schaden. Deze laatste en meest recente uitzondering op het uitgangspunt dat het openbaar ministerie zorgdraagt voor vervolging maakt dat ook de (bredere) definitie van het vervolgingsmonopolie die Simmelink voorstelde in het kader van het Onderzoeksproject Strafvordering 2001 – inhoudende dat het initiatief tot het opleggen van strafrechtelijke sancties uitsluitend toekomt aan de Staat1 – geen standhoudt. Het is in dat geval immers niet de Nederlandse Staat, maar een Europese instantie die voor vervolging zorgdraagt.

De uitzonderingen op het vervolgingsmonopolie van het openbaar ministerie laten evenwel onverlet dat bij uitoefening van het vervolgingsrecht in de Nederlandse strafrechtspleging het algemeen belang steeds leidend behoort te zijn en dat de uitoefening van strafmacht in Nederland niet rechtstreeks kan worden geïnitieerd door particulieren. Geen van de uitzonderingen op het vervolgingsmonopolie maakt immers dat een particuliere partij zorgdraagt voor de vervolging of dat een particulier belang centraal staat bij de vervolgingsbeslissing. Daarin onderscheidt het Nederlandse strafrechtelijke systeem zich van de Franse en Duitse wetgeving.

Het is voorts van belang om vast te stellen dat het enigszins tanende karakter van het vervolgingsmonopolie de centrale positie van het openbaar ministerie ten aanzien van de vervolging van klachtdelicten ongemoeid laat. Voor deze categorie strafbare feiten blijft het aan het openbaar ministerie om van staatswege en op grond van het algemeen belang zorg te dragen voor de vervolging. De politiestrafbeschikking ex art. 257b Sv en de bestuurlijke strafbeschikking ex art. 257ba Sv kunnen immers niet worden uitgevaardigd ter zake klachtdelicten. 2De vervolging ter zake ambtsmisdrijven door de procureur-generaal raakt evenmin aan de vervolging van klachtdelicten. Daarnaast is het moeilijk voorstelbaar dat het Europees Openbaar Ministerie zorgdraagt voor de vervolging van een klachtdelict gelet op de specifieke context waarbinnen het EOM een vervolgingsrecht toekomt. 3Dit leidt tot de conclusie dat ten aanzien van klachtdelicten nog steeds sprake is van een vervolgingsmonopolie van het openbaar ministerie.

Daarmee blijft de vraag relevant hoe dit aan het openbaar ministerie toebedeelde vervolgingsrecht zich verhoudt tot de uit het klachtvereiste voortvloeiende omstandigheid dat een privaat persoon initiatief moet nemen wil het openbaar ministerie bepaalde strafbare feiten kunnen vervolgen. Het antwoord op die vraag is des te meer van belang nu het vervolgingsmonopolie oorspronkelijk is gestoeld op de gedachte dat vervolging een daad van publiekrecht is waarbij de vervolgingsbeslissing behoort te zijn ingegeven door het algemeen belang en waarbij het oordeel ten aanzien van de vervolging volgens de wetgever niet aan bijzondere personen kan worden overgelaten.4 Tegen die achtergrond wordt hierna beoordeeld hoe het klachtvereiste zich verhoudt tot het vervolgingsrecht van het openbaar ministerie mede in het licht van de aan het vervolgingsmonopolie ten grondslag liggende argumenten.

Met het oog op de wijze waarop het klachtvereiste zich verhoudt tot het vervolgingsmonopolie van het openbaar ministerie zie ik aanleiding het klachtvereiste eerst te duiden vanuit het door Geelhoed beschreven onderscheid tussen rechtsregels die raken aan de beslissing over het instellen van de vervolging en rechtsregels die zien op het uitvoeren van de vervolging. Ik sluit mij namelijk aan bij de vaststelling van Geelhoed dat dit verschillende competenties betreft en dat alleen de laatste categorie daadwerkelijk inbreuk maakt op het vervolgingsmonopolie van het openbaar ministerie. Een taalkundige analyse van de term vervolgings-monopolie impliceert slechts een exclusieve bevoegdheid (het monopolie) om een rechter in een strafzaak te betrekken (het vervolgingsaspect). 5In die term ligt niet besloten dat ook de beslissing ten aanzien van de vervolging steeds uitsluitend en in volle omvang aan het openbaar ministerie moet toekomen. Een dergelijke extensieve interpretatie van het vervolgingsmonopolie sluit ook niet aan op de wettekst en -systematiek. Zo bevatten art. 9 en 148 Sv en art. 124 Wet RO – die het vervolgingsmonopolie tot uitdrukking brengen – geen aanknopingspunten dat de vervolgingsbeslissing door niets anders dan overwegingen van het openbaar ministerie mag worden beïnvloed. De wetgever heeft juist op verschillende gebieden en om diverse redenen de beslissingsruimte ten aanzien van de vervolgingsbeslissing beperkt of aan het openbaar ministerie onttrokken. Dit betreffen rechtsregels die zowel kunnen raken aan de haalbaarheidscomponent als aan de opportuniteitscomponent van de vervolgingsbeslissing. Deze inkaderingen van de vervolgingsbevoegdheid betreffen mijns inziens een nadere invulling van de programmatische taakstelling van het openbaar ministerie. Het openbaar ministerie dient ingevolge art. 124 Wet RO immers de rechtsorde te handhaven en het is aan de wetgever om het wettelijke kader vorm te geven waarbinnen dit behoort te geschieden. Deze beperkingen ten aanzien van de vervolgingsbeslissing laten het vervolgingsmonopolie echter ongemoeid, want het leidt er niet toe dat een ander dan het openbaar ministerie verdachten van strafbare feiten voor de strafrechter brengt.

Als de regeling van klachtdelicten tegen die achtergrond wordt bezien, dan leidt dit tot de conclusie dat het klachtvereiste evenmin met zich brengt dat een ander dan het openbaar ministerie bevoegd wordt om te vervolgen. Hoewel de regeling van klachtdelicten ertoe kan leiden dat het openbaar ministerie wordt beperkt in de mogelijkheid om tot vervolging over te gaan, is het geenszins een particulier die bevoegd is om te vervolgen of om daartoe te besluiten. Het indienen van een klacht maakt immers niet dat het openbaar ministerie is gehouden te vervolgen. Het ontbreken van de klacht maakt slechts dat aan de haalbaarheidscomponent van de vervolgingsbeslissing niet zal kunnen worden voldaan.

Een klacht brengt het openbaar ministerie daarmee in de positie dat het kan vervolgen eerst nadat de klachtgerechtigde door middel van een klacht daartoe de mogelijkheid biedt. Vanuit dit perspectief vertoont het klachtvereiste gelijkenissen met de hiervoor in paragraaf 3.2.3 beschreven fiscale delicten waarbij de belastingdienst op grond van art. 80 AWR negatieve controle uitoefent. Bij die fiscale delicten moet de belastingdienst de vervolging eerst wenselijk achten en de zaak aan de officier van justitie voorleggen, alvorens het openbaar ministerie daaromtrent een oordeel toekomt. Bij klachtdelicten moet op vergelijkbare wijze de vervolging eerst wenselijk worden geacht door het klachtgerechtigde slachtoffer die dat via een klacht kenbaar maakt, waarna het openbaar ministerie over de vervolging beschikt. Zowel bij de fiscale inkadering van het vervolgingsrecht als bij klachtdelicten wordt dus een extra drempel opgeworpen alvorens het openbaar ministerie het vervolgingsrecht kan uitoefenen. In beide gevallen komt het openbaar ministerie vervolgens wel een volledig eigen oordeel toe ten aanzien van de opportuniteit van de vervolging. De rechtsfiguur van het klachtvereiste is daarmee (net zoals de hiervoor beschreven fiscale systematiek) geen uitzondering op het vervolgingsmonopolie, maar normeert het door het openbaar ministerie uit te oefenen vervolgingsrecht.

Welbeschouwd is het klachtvereiste een rechtsfiguur die (mede) invulling geeft aan de haalbaarheidscomponent van de vervolgingsbeslissing in concrete gevallen, maar die niet raakt aan de algemene bevoegdheid van het openbaar ministerie om al dan niet te vervolgen. De rechtsfiguur doet geen afbreuk aan het alleenrecht van het openbaar ministerie om verdachten voor de rechter te brengen, maar maakt – net zoals bijvoorbeeld verjaringstermijnen dat doen – dat zich situaties kunnen voordoen waarin het openbaar ministerie geen gebruik kan maken van het exclusief toebedeelde vervolgingsrecht.

Daarmee is echter niet alles gezegd over de wijze waarop het klachtvereiste zich verhoudt tot het vervolgingsrecht van het openbaar ministerie. Het klachtvereiste zou immers wel afbreuk kunnen gaan doen aan de redengevende argumenten voor het vervolgingsmonopolie indien de rechtspraktijk zich zodanig ontwikkelt dat de klacht richtinggevende sturing zou gaan geven aan de vervolgingsbeslissing.

Redengevend voor het vervolgingsmonopolie is – blijkens de in paragraaf 3.2.1.2 aangehaalde wetsgeschiedenis – dat vervolging een daad van publiekrecht is. Om die reden behoort volgens de wetgever het algemeen belang leidend te zijn bij de beslissing om al dan niet te vervolgen. In het verlengde daarvan meent de wetgever dat de vervolgingsbeslissing niet aan bij de zaak betrokken individuen behoort te worden overgelaten. De verwachting is dat zij zich meer laten leiden door hun private belangen dan door het algemeen belang dat centraal behoort te staan bij de vervolging. 6Op vergelijkbare wijze stelde Simmelink dat bij de uitoefening van het vervolgingsrecht

Dit gedachtegoed verhoudt zich prima met het klachtvereiste zolang het openbaar ministerie na ontvangst van een klacht een eigen – op gronden aan het algemeen belang ontleend – oordeel toekomt over de vervolging van dat klachtdelict. Zolang het klachtvereiste slechts deze drempelfunctie vervult, behoudt het openbaar ministerie immers het recht voor om de uitoefening van strafmacht (al dan niet) te initiëren en staat het algemeen belang daarbij centraal.

Het recht is echter veranderlijk en het is voorstelbaar dat in de toekomst op andere wijze invulling zal worden gegeven aan het klachtvereiste. Zo is hiervoor in paragraaf 3.2.1.2 bijvoorbeeld gewezen op het handboek van Corstens, Borgers en Kooijmans waarin is beschreven dat de argumenten voor het vervolgingsmonopolie in grote lijnen nog steeds worden onderschreven, maar dat daarnaast

In het licht van die groeiende positie van het slachtoffer in het strafproces is het bepaald niet ondenkbaar dat juist een klacht van een klachtgerechtigde in de toekomst anders zal worden gepercipieerd en gewogen door het openbaar ministerie. Zo is het voorstelbaar dat op enig moment de zienswijze van een klachtgerechtigd slachtoffer een meer centrale positie krijgt toebedeeld bij de vervolgingsbeslissing. In die zin dat een uitdrukkelijk verzoek tot vervolging van een klachtgerechtigde (dat via een klacht kenbaar is gemaakt) in beginsel een vervolgingsplicht voor het openbaar ministerie met zich brengt. Deze mogelijkheid – waarbij het openbaar ministerie na ontvangst van een klacht slechts de haalbaarheid van de vervolging toetst – is al in 1975 door Van Veen geopperd.9 Hoewel een dergelijke (gewijzigde) invulling van het klachtvereiste zich mijns inziens niet goed verhoudt tot de oorspronkelijke redengeving voor het klachtvereiste,10 is een dergelijke invulling in het huidige tijdsgewricht waarin steeds meer waarde wordt gehecht aan de belangen van het betrokken slachtoffer bepaald niet ondenkbaar.

Het is een belangrijke vaststelling dat een dergelijke gewijzigde invulling van het klachtvereiste zich slecht verhoudt met de argumenten die redengevend zijn voor het vervolgingsmonopolie. Indien de klacht van een slachtoffer de hiervoor omschreven richtinggevende sturing zou gaan geven aan de vervolgingsbeslissing, ondergraaft dit namelijk de principiele argumenten die aan het vervolgingsmonopolie ten grondslag liggen. Dat monopolie is immers gestoeld op de gedachte dat het niet aan individueel betrokkenen moet worden gelaten om strafmacht te initiëren en dat bij het instellen van strafvervolging steeds het algemeen belang en niet private belangen leidend behoren te zijn.