6.2 Wat is dienend bestuur?

In de bestuursrechtelijke literatuur bestaan verschillende beschrijvingen van het concept van dienend bestuur. De gemeenschappelijke deler en het dragend uitgangspunt is dat de besturende overheid er niet is voor zichzelf, maar voor burgers.1 Bestuursorganen moeten dus volledig ten dienste staan van de res publica.2 Zij behartigen nooit eigen belangen, maar altijd het algemeen belang.3 Dit normatieve uitgangspunt, dat zich ook richt op de attitude van bestuursorganen, is zó belangrijk dat het wordt aangemerkt als een zelfstandige rechtsstatelijke eis voor het optreden van bestuursorganen.4

De dienende rol van bestuursorganen omvat een aantal kernwaarden van besturen. Hier volgen de vier belangrijkste en meest fundamentele van die kernwaarden. In de eerste plaats eerlijkheid, in de betekenis dat bestuursorganen handelen conform het uitgangspunt van zuiverheid van oogmerk. Ze dienen in hun besluitvormings- en procedeergedrag dus integer te zijn.5 Hiermee houdt rechtstreeks verband dat bestuursorganen loyaal zijn aan het recht en de daarin besloten liggende fundamentele rechtsstatelijke uitgangspunten (compliance, de tweede kernwaarde). In zoverre is het openbaar bestuur een rechtsstatelijke waardenorganisatie. Dat houdt onder meer in dat de juridische borging voor bestuurlijke besluitvorming kaderstellend is: het is een haalbaarheidsvraag vooraf in plaats van een check achteraf. De invloed van het recours objectif op de tweede kernwaarde van dienend bestuur is groot, omdat dit recours mede tot doel heeft rechtmatig bestuur en een rechtsstatelijke houding te bevorderen. In de derde plaats wordt dienend bestuur gekenmerkt door behoorlijkheid en in het bijzonder behulpzaamheid, in de betekenis dat burgers door bestuursorganen worden bijgestaan wanneer vragen rijzen over rechten en plichten jegens de overheid in het algemeen en bestuursorganen in het bijzonder (denk aan de zogenaamde Rechtsbehelfsbelehrung).6 De échte verdienste van bestuursorganen bestaat er namelijk uit méér te doen dan het recht strikt voorschrijft. Door dienend bestuur moeten bestuursorganen er zijn voor burgers als ‘hun’ overheidsbestuur, waarin ze vertrouwen hebben.7 Zo bezien zijn dienende bestuursorganen ware gemeenschapsorganen. Ten vierde is dienend bestuur effectief ofwel doelmatig bestuur.8 Dat wil zeggen dat de bestuurstaak tot een praktisch werkbaar resultaat leidt, en met beperkte middelen goede bestuurlijke resultaten worden bereikt. Het vereiste van effectief bestuur stelt vooral grenzen aan de tweede en derde kernwaarde (rechtmatig respectievelijk behoorlijk en behulpzaam bestuur). Wanneer bijvoorbeeld een onrechtmatig besluit omwille van het algemene rechtmatigheidsbelang in lengte van jaren ingetrokken kan of moet worden, dan zijn de effectiviteit van bestu- ren en de rechtszekerheid in het geding. En een overmatige ambtelijke ondersteuning voor burgers drukt verhoudingsgewijs te zeer op de overheidsbegroting.