8.2 De juridische grondslag

Veel van de controlebevoegdheden van de raad kenden voor 2002 geen eigen expliciete grondslag in de Gemeentewet. Het vragenrecht en interpellatierecht van raadsleden uit respectievelijk artikel 155 lid 1 en lid 2 Gemeentewet zijn daarvan de bekendste voorbeelden. Zij werden vóór 2002 afgeleid uit de verantwoordingsplicht van het college uit artikel 169 Gemeentewet. Dit artikel, dat in verschillende varianten al sinds 1851 in de Gemeentewet staat, impliceert een inlichtingenrecht voor de raad.1 Zonder inlichtingen is het immers lastig ter verantwoording roepen. Dit voorbeeld geeft aan dat bepaalde controlebevoegdheden al wel tot de Gemeentewet konden worden herleid voordat zij daarin een expliciete basis kregen. Als dat niet lukte via een specifiek artikel, kon een bevoegdheid altijd worden afgeleid uit artikel 108 lid 1 Gemeentewet, waarin staat dat de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente aan het gemeentebestuur wordt overgelaten. Dit artikel is een bijna letterlijk kopie van artikel 124 lid 1 Grondwet,2 waardoor controlebevoegdheden ook herleid kunnen worden tot de Grondwet. Controlebevoegdheden van verordenende aard zoals het vaststellen van de controleverordening uit artikel 212 Gemeentewet en de accountantsverordening uit artikel 213 Gemeentewet vallen onder de categorie ‘regeling’ terwijl alle overige controlebevoegdheden, behoudens rechtspraak, tot de categorie ‘bestuur’ worden gerekend.3 Dit brede begrip ‘bestuur’ moet overigens onderscheiden worden van het enge begrip ‘bestuur’ dat tijdens de parlementaire behandeling van de dualiseringswet werd gebruikt.4 Daarin werd in de discussies over het bestuurlijk primaat alleen gedoeld op enge bestuursbevoegdheden zoals het vaststellen van een bestemmingsplan. Ten slotte verdient het vermelding dat op één controlebevoegdheid na dit type bevoegdheden niet herleid worden tot het hoofdschap van de gemeenteraad uit artikel 125 lid 1 Grondwet. Zoals in hoofdstuk zes uitgebreid ter sprake is gekomen, vulde de gemeentewetgever van 2002 het hoofdschap in als eindverantwoordelijkheid. Er kon volgens die wetgever van een eindverantwoordelijke gemeenteraad gesproken worden wanneer deze zou beschikken over het kaderstellende, budgetterende én controlerende primaat. De controlerende functie wordt dus wel gekoppeld aan het hoofdschap, maar de wetgever leidde daaruit maar één concrete bevoegdheid af, namelijk de bevoegdheid wethouders te ontslaan.5 Ook de al besproken beschouwing over hoofdstuk 7 van de Grondwet uit 2015 maakt op deze bevoegdheid na geen melding van controlebevoegdheden die uit het hoofdschap zouden volgen. Dat is wat vreemd gezien de nadruk die er op de controlerende functie van de raad is komen te liggen sinds de dualisering en het feit dat er wel andere bevoegdheden uit het hoofdschap worden afgeleid terwijl dat voorheen ook nooit gebeurde. Wellicht dat een verklaring moet worden gezocht in het oorspronkelijk monistische uitgangspunt van het hoofdschap. In het monistische systeem berustten immers regeling en bestuur beide bij de gemeenteraad. Controlebevoegdheden koppelen aan het hoofdschap is in zo’n systeem minder logisch omdat het zou betekenen dat de raad zijn eigen bestuur zou controleren.6 Hoe dit ook zij, zoals in hoofdstuk zes is geconcludeerd, heeft de wetgever bij de interpretatie van het hoofdschap behoorlijk wat ruimte. Hij zou er daarom in de toekomst voor kunnen kiezen om wel controlebevoegdheden aan het hoofdschap te koppelen.