6 Het politieke probleem

De analyse van de corporate governance literatuur roept verschillende vragen op over de beslissing om in de nasleep van de financiële crisis de Stewardship Code in te voeren. Voor de belangrijkste bouwstenen van de redenering waarmee de Code werd ingevoerd blijkt ondanks uitgebreid onderzoek immers weinig feitelijke steun te bestaan, eerder het tegendeel. De eerste vraag is waarom de regering Brown in reactie op de bankencrisis corporate governance hervormingen aankondigde. De implosie van de banken richtte grote schade aan, maar aanwijzingen dat meer intern toezicht de crisis had kunnen voorkomen heeft onderzoek niet opgeleverd zo bleek hiervoor. De diagnose van de Britse beleidsmakers lijkt op het eerste gezicht wel plausibel. Bij de banken ging er van alles mis. Na het faillissement van Lehman Brothers in september 2008 konden ze hun kortlopende schulden niet meer herfinancieren. Door de grote verliezen op hun vastgoedportefeuilles kregen zij op de internationale kapitaalmarkten geen leningen meer en spaarders begonnen massaal hun spaargeld op te nemen met acute liquiditeitstekorten en instortende aandelenkoersen als gevolg. Om faillissement te voorkomen hadden de Britse banken via kapitaalinjecties van £133 miljard en garanties van £1 biljoen overheidssteun nodig.1 De FTSE index verloor vervolgens in een week meer dan 20% van haar waarde.2 De Britse economie ging ondanks grote fiscale en monetaire stimuleringsprogramma’s in een recessie en kromp met 6%.3 De werkloosheid steeg naar het hoogste niveau in vijftien jaar. Het begrotingstekort liep tot recordhoogte op, terwijl de waarde van de pond naar een historisch dieptepunt daalde.4 Gezien de problemen die het desastreuze beleid van de bankbestuurders veroorzaakte valt het dus wel te begrijpen dat de regering Brown Sir Walker als onderdeel van een breder nationaal en internationaal pakket beleidsinitiatieven het interne toezicht bij banken wilden onderzoeken.5 Gezaghebbende supranationale instellingen concludeerden na de crisis ook dat de corporate governance van banken was tekortgeschoten. De groep experts die op verzoek van de Europese Commissie de oorzaken van de crisis onderzocht wees corporate governance falen als een van belangrijkste factoren aan.6 De OESO vond dat de financiële crisis in belangrijke mate aan het falen van de corporate governance arrangementen te wijten was.7 Het Basel Comité kwam tot de slotsom dat de crisis fundamentele corporate governance fouten had blootgelegd.8 Talloze nationale beleidsmakers stelden dezelfde diagnose.9 Bijna vijftig landen voerden na de crisis corporate governance hervormingen door.10

De observatie dat empirisch onderzoek geen feitelijke steun heeft opgeleverd voor de diagnose dat te weinig intern toezicht bijdroeg aan het ontstaan van de financiële crisis roept desondanks de vraag op of de regering Brown corporate governance onderzoek wel aankondigde vanwege beleidsmatige zorgen. Het historische we-moeten-iets-doen-maakt-niet-uit-wat perspectief suggereert dat politici na een crash niet hervormingen aankondigen om defecten in regelgeving te repareren maar omdat zij onder politieke druk staan.11 Met hervormingen zouden beleidsmakers primair proberen om hun politieke problemen op te lossen zonder te onderzoeken of ze met hervormingen de gebleken tekortkomingen wel daadwerkelijk kunnen adresseren.12 Om beleidsreacties op beurscrashes te verklaren moet men zo suggereert de we-moeten-iets-doen-maakt-niet-uit-wat benadering niet alleen naar de oorzaken van de crisis kijken. Men moet ook het politieke speelveld ten tijde van de aankondiging bestuderen. Een beurscrash managen vereist naast beleidsmatige expertise immers politieke vaardigheden. Politici moeten noodmaatregelen nemen om de acute problemen op te lossen en hervormingen doorvoeren om te voorkomen dat de crisis zich kan herhalen, maar zij moeten ook rekening houden met de blame game.13 Politici met regeringsverantwoordelijkheid die willen voorkomen dat zij het verwijt krijgen dat hun beleid de crash heeft veroorzaakt of dat zij onvoldoende doortastend optreden moeten iets doen.14 Hervormingen aankondigen kan in die omstandigheden helpen. Politici kunnen de kiezers daarmee ervan proberen te overtuigen dat zij oplossingen aandragen en niet zij maar anderen de problemen hebben veroorzaakt.15 Het we-moeten-iets-doen-maakt-niet-uit-wat perspectief heeft de analyses van corporate governance hervormingen na de financiële crisis in verschillende jurisdicties beïnvloed, maar speelde in het academische debat over het Walker Review tot nu toe geen zichtbare rol.16 Een commentator verbond Walkers onderzoek met de politieke druk op de regering Brown om in reactie op de crisis iets te doen: “Something had to be done quickly and, preferably, visibly.”17 Bestaan er tegen deze achtergrond inderdaad aanwijzingen dat politieke overwegingen de aankondiging van Walkers corporate governance onderzoek kunnen verklaren?

De analyse van de politieke strategie van Brown tijdens de crisis begint meestal met zijn benoeming als premier.18 Gordon Brown had Tony Blair in juni 2007 opgevolgd als premier van het Verenigd Koninkrijk. Onder druk van Brown, vanaf Blairs eerste regeringstermijn als Chancellor of the Exchequer de tweede bewindspersoon in het kabinet, had Blair die na overwinningen van de parlementaire verkiezingen van 1997, 2001 en 2005 veel aan electorale populariteit had ingeboet en slecht scoorde in de peilingen, ruim voor het einde van zijn termijn afscheid genomen.19 Zonder formele tegenkandidaat had Brown vervolgens de partijleiderschapsverkiezingen gewonnen. Omdat het regeringsmandaat van Labour tot mei 2010 doorliep, kon Brown zonder tussentijdse parlementaire verkiezingen uit te schrijven Blair als premier opvolgen. Aanvankelijk had zijn benoeming Labour een positieve impuls in de peilingen gegeven.20Labour had een voorsprong van elf punten op de Tories genomen. Deze opleving was echter van korte duur gebleken. Ze waren snel weer weggezakt in de peilingen. Brown had eerst overwogen om vervroegde parlementaire verkiezingen uit te schrijven, maar toen de Tories in de peilingen een voorsprong hadden genomen, had hij daar na maanden van speculatie vanaf gezien.21 In mei 2008 was Browns politieke situatie verder verslechterd. Labour was in de lokale verkiezingen met slechts 24% van de landelijk uitgebrachte stemmen achter zowel de Conservative Party als de Liberal Democratic Party geëindigd. Het betekende de slechtste uitslag in 40 jaar. Deze ontwikkelingen hadden interne onrust bij Labour veroorzaakt. De eerste aanval op Browns leiderschap kwam in de zomer van 2008. Bij het Lancashire Plot hadden twee parlementsleden van Labour Gordon Brown opgeroepen om af te treden, terwijl een derde zich in het openbaar had afgevraagd of Gordon Brown bij de parlementaire verkiezingen Labour weer naar een overwinning zou kunnen leiden.22 Verschillende Labour politici hadden Brown opgeroepen om leiderschapsverkiezingen uit te schrijven als zijn positie in de opiniepeilingen niet snel zou verbeteren. Ook speculeerde de pers dat verschillende prominente Labour politici het leiderschap van Brown wilden overnemen.23 David Miliband, minister in het kabinet van Brown, zou klaar staan om hem te vervangen als premier.24 Toen in september 2008 de financiële crisis uitbrak was Gordon Brown nog geen anderhalf jaar premier, maar had hij een kwetsbare positie.25

De crisis blies Browns politieke toekomst echter nieuw leven in. Blair had tijdens zijn regeringsperiode voor economisch beleid vooral op Chancellor of the Exchequer Brown vertrouwd. Met zijn economische expertise kon Brown tijdens de financiële crisis daadkrachtig leiderschap tonen. De Conservatieven maakten Brown aanvankelijk verwijten. “[T]here is one thing worse than government action, and that is inaction in the face of this crisis”, aldus de Tories toen de regering Brown op het hoogtepunt van de crisis in hun ogen te lang met ingrijpen wachtte.26 Het sentiment sloeg snel om. Brown redde de Britse banken met bailouts. Hij ruimde de problemen die bankiers hadden veroorzaakt op. Gordon Brown kreeg tijdens de crisis internationaal veel lof voor zijn optreden. Hij werd the world’s greatest financial mind en een European super hero genoemd.27 Veel landen gebruikten Browns crisis management strategie met bailouts en garanties als model voor hun eigen reactie op de financiële crisis.28 De internationale aanpak van de financiële crisis was Made in England volgens de pers.29 Internationaal speelde Brown een leidende rol bij de besprekingen om via de G20 het internationale antwoord op de crisis te coördineren. Zijn aanpak van de financiële crisis pakte politiek goed uit. “The week before last, he had lower poll numbers than any prime minister in recent history, was smarting from defections in his own ranks and, in desperation, had just reshuffled his cabinet to bring back one of his oldest enemies, Peter Mandelson. By early last week, Brown was heaped with praise from around the world for a bold and decisive plan to rescue Britain’s banks.”30 Brown was een ‘changed man’ door de financiële crisis. “Gordon Brown in many ways looks a new man these days. I have never seen him, as Prime Minister, look as confident as he did yesterday in the House.”31 Volgens opiniepeilingen nam Browns electorale populariteit toe. In november 2008 had hij de achterstand van 26% op de Tories tot 3% verkleind.32 “This financial storm appeared to cast a political life-raft in front of a floundering Prime Minister Brown”, aldus een commentator.33

Politici zoals Brown worden echter niet alleen beoordeeld op de beslissingen die zij als crisismanager nemen om de acute problemen te adresseren. In de nasleep van een crisis moeten zij zich ook verantwoorden over hun rol bij het ontstaan van de problemen. “When crises occur, something or somebody must be blamed - for causing the crisis, failing to prevent it, or inadequately responding to it. Governments and their leaders are often key targets for these blaming impulses”, aldus commentatoren over de politieke dynamiek van crises.34 Hoewel Gordon Brown minder dan anderhalf jaar voor de crisis premier was geworden, vormde hij door zijn rol als minister in de regering Blair en de aard van de crisis een gemakkelijk doelwit. De Conservatieven besloten naar aanleiding van de crisis hun politieke strategie in de aanloop van de verkiezingen van 2010 aan te passen.35 Aanvankelijk wilden zij met hun nieuwe big society filosofie inzetten op sociale modernisering. Toen de crisis uitbrak voegden zij een thema aan hun campagnestrategie toe. Kernboodschap van de Conservatieven tijdens campagne luidde dat Labour de crisis en bijkomende economische malaise had veroorzaakt. “What’s happened over the last ten years is that Labour has broken our economy”, aldus politiek leider Cameron.36

De Conservatieven hadden verschillende aanknopingspunten voor hun kritiek.37 Brown was met Labour de architect van het Britse financiële toezicht en voorvechter van Iight touch regulation geweest. Traditioneel hadden Britse financiële markten gefragmenteerd toezicht. Financiële regulering had zich op ad hoc basis ontwikkeld, vooral in reactie op financiële schandalen. De Bank of England hield toezicht op banken. Het Department of Trade and Industry hield toezicht op verzekeraars. De Building Societies Commission hield toezicht op building societies. De Securities and Investment Board hield toezicht op effectenhandel. Toen Blair en Brown in 1997 aan de macht kwamen, veranderden zij deze structuur.38 Ze consolideerden het toezicht door de Financial Services Authority (FSA) op te richten en de Financial Services and Markets Act 2000 in te voeren. De FSA verving de Securities and Investment Board en nam ook de toezichtsfunctie van acht andere toezichthouders over. Door deze consolidatie kreeg de FSA de verantwoordelijkheid voor het toezicht op banken, verzekeraars, building societies en de effectenhandel. Voor het toezicht op banken zette de regering Blair een tripartite structuur op. De FSA fungeerde als micro-prudentiëel toezichthouder van banken, de Bank of England als macro-prudentiëel toezichthouder en Treasury kreeg de verantwoordelijkheid voor de institutionele structuur van het toezicht op financiële markten.

Labour stapte weliswaar af van de toezichtsstructuur die onder de Tories was ontstaan, maar handhaafde de light touch benadering van de Tories. De jaren negentig kenmerkten zich in het Verenigd Koninkrijk door aanhoudende economische groei. Liberalisering en marktwerking, vooral op het gebied van financiële markten, was populair. Door de big bang van deregulering in 1986 was London uitgegroeid tot een groot internationaal financieel centrum dat het Verenigd Koninkrijk economische groei en werkgelegenheid had opgeleverd. Toen de regering Blair aan de macht kwam, wilde zij voorkomen dat zij met het herreguleren van financiële markten de concurrentiepositie van de Londonse City zou beschadigen en het vooroordeel zou bevestigen dat Labour traditioneel desastreus economisch beleid voerde. Gordon Brown pleitte als Chancellor of the Exchequer voor een light touch benadering. “A risk based approach helps move us a million miles away from the old assumption - the assumption since the first legislation of Victorian times - that business, unregulated, will invariably act irresponsibly. The better view is that businesses want to act responsibly. Reputation with customers and investors is more important to behaviour than regulation, and transparency - backed up by the light touch - can be more effective than the heavy hand”, aldus Brown in het Better Regulation Action Plan 2005.39 Na de wereldwijde beurscrash rond de Enron fraude besloot hij om ondanks druk om iets te doen geen nieuwe regulering in te voeren. “[A]nd I will be honest with you, many who advised me, including not a few newspapers, favoured a regulatory crackdown […] I believe we were right not to go down that road ... and we were right to build upon our light touch system….fair, proportionate and increasingly risk based”, aldus Brown later.40 Doordat veel commentatoren de crisis weten aan te weinig regulering van financiële markten bood Gordon Browns uitgesproken voorkeur voor “not just light touch, but a limited touch” na de financiële crisis een argument om de verantwoordelijkheid voor de problemen bij hem neer te leggen.41

Dat Gordon Brown de financiële sector voor de crisis doorlopend complimenten had gegeven hielp hem ook niet. “[What] you have achieved for the financial services sector, we as a country now aspire to achieve for the whole of the British economy”, had hij tegen de bankiers gezegd dat en dat de City “had learnt faster, more succesfully than others the significance of globalisation”.42 Bij de opening van het Europese hoofdkantoor van Lehman Brothers in London in 2004 sprak Brown vol lof over Lehman Brothers: “I would like to pay tribute to the contribution you and your company make to the prosperity of Britain. During its one hundred and fifty year history, Lehman Brothers has always been an innovator, financing new ideas and inventions before many others even began to realise their potential.”43 Brown had persoonlijk ook goede banden met bankiers. Hij rekende Sir Fred Goodwin die in de nasleep van de crisis voor veel Britten de hebzucht van bankiers personifieerde toen hij na een bailout als CEO van RBS moest vertrekken, maar een genereuze ontslagregeling bedong, tot zijn intimi. Op verzoek van Gordon Brown had Sir Fred Goodwin de regering Brown voor de financiële crisis advies gegeven over credit unions en the new deal programme.44 Ook had Brown Sir Fred Goodwin vanwege zijn verdiensten voor de bancaire sector geridderd. Labour had sinds zij in 1997 aan de macht kwam verschillende bankiers zo geëerd. Drie bankiers van RBS, twee van Lloyds en een van HBOS werden geridderd.

De uitspraken van Gordon Brown dat Labour een einde had gemaakt aan de business cycle kwamen na de crisis ook niet goed uit. “No more of the old boom and bust”, beweerde hij voor de crisis regelmatig.45 In juni 2007 voorspelde hij een nieuwe bloeiperiode voor de Britse financiële sector: “Over the ten years that I have had the privilege of addressing you as Chancellor, I have been able year by year to record how the City of London has risen by your efforts, ingenuity and creativity to become a new world leader. Now today over 40 per cent of the world’s foreign equities are traded here, more than New York, over 30 per cent of the world’s currency exchanges take place here, more than New York and Tokyo combined, while New York and Tokyo are reliant mainly on their large American and Asian domestic markets, 80 per cent of our business is international, and in a study last week of the top 50 financial cities, the City of London came first. So I congratulate you Lord Mayor and the City of London on these remarkable achievements, an era that history will record as the beginning of a new golden age for the City of London.”46 Ruim drie maanden na deze toespraak vond de bankrun op Northern Rock plaats.

Hoewel de Conservatieven traditioneel nauwe banden met de City hadden, geen geen radicaal andere reguleringsfilosofie voor de financiële sector bepleitten en op dit thema nauwelijks van Labour waren te onderscheiden, gebruikten zij de crisis wel om Brown aan te vallen.47 Zij betoogden dat de crisis had aangetoond dat Labour geen prudent economisch beleid kon voeren. Blair en Brown hadden vanaf het begin van hun regeerperiode geprobeerd om het electoraat ervan te overtuigen dat de Britse economie bij hen in goede handen was. De financiële crisis liet volgens de Conservatieven echter zien dat zij deze verantwoordelijkheid niet aankonden. Gordon Brown “has presided over what has become the biggest economic disaster of our lifetime”, aldus de Conservatieven.48 Hij had tien jaar van economische voorspoed onder de Labour regering gefinancierd met een mountain of debt.49 In plaats van de overheidsfinanciën prudent te beheren met het oog op de toekomst had Brown de staatsschuld laten oplopen. Dat verklaarde volgens de Conservatieven waarom het Verenigd Koninkrijk er door de crisis in vergelijking met andere landen economisch zo slecht voor stond. Zoals na crises gebruikelijk probeerde de oppositie de kiezers ervan te overtuigen dat de regering de problemen waarin het land zat, had veroorzaakt. “Of course, when the house is on fire, as it was a few days ago when the banking system was near collapse, then we supported the Government […] But then you are entitled to ask who built the house, who allowed it to catch fire and how are we going to rebuild the house so it never catches fire again”, aldus de Conservatieven over hun kritiek op Brown.50

Om het electoraat duidelijk te maken dat hem ondanks de kritiek van de oppositie weinig te verwijten viel, moest Brown zo suggereert het we-moeten-iets-doen-maakt-niet-uit-wat perspectief dus een blame avoidance strategie kiezen.51 Brown wilde premier blijven.52 Als eerste stap moeten politici na een crisis een presentational strategy formuleren.53 Brown moest nadenken over de informatie en de argumenten die hij het electoraat wilde presenteren om zijn blame te minimaliseren.54 Hij kon zich in deze context niet alleen op inhoudelijke oplossingen richten. New Labour had in de loop der jaren verschillende communicatiestrategieën ontwikkeld. Een van New Labours belangrijkste politieke innovaties was de inzet van spin doctors.55 New Labour had de politieke communicatie in het Verenigd Koninkrijk gemoderniseerd. Naar Amerikaans voorbeeld vertrouwde New Labour niet meer alleen op partijleden om campagne te voeren en het regeringsbeleid aan het electoraat te verkopen. Ze gebruikte professionele PR consultants, mediastrategen en opiniepeilers. New Labour voerde doorlopend campagne, ook buiten de verkiezingstijd, en haar mediabeleid had zijn vruchten afgeworpen. Commentatoren concludeerden dat Blair zijn grote verkiezingsoverwinningen in 1997, 2001 en 2005 te danken had aan zijn spin doctors.56 Blairs grootste kracht lag in communicatie met het electoraat. New Labour had haar communicatiestrategie geïntegreerd in haar beleidsteam. Zij zorgde ervoor dat zij haar successen of vermeende successen zo veel mogelijk onder de aandacht van het electoraat bracht. Volgens critici vond New Labour perceptie belangrijker dan de beleidsimpact van haar beslissingen. New Labour was “all spin and no substance”.57

Politici met meer dan tien jaar in de regering zoals Brown zitten na een crisis echter in een lastig parket. Zij staan onder druk om iets te doen maar kunnen als blame avoidance strategie eigenlijk geen grootschalige hervormingen aankondigen zonder impliciet te erkennen dat het systeem dat zij hadden ingericht en overzagen slecht werkte. “[T]he officeholders face a dilemma in which, on the one hand, they have to show their willingness to learn and reform, and, on the other hand, to reassure the robustness of the existing system they are responsible for”, aldus een commentator over dit politieke probleem.58 Als het systeem zo slecht werkte, lag de voor Brown onwenselijke conclusie dat hij met tijdige interventies de crisis had kunnen voorkomen immers voor de hand. De regering moest zo bekeken dus proberen om een verklaring voor de crisis te presenteren waarin niet zij maar anderen verantwoordelijk waren voor de problemen. De problemen bagatelliseren lag gezien de ernst van de crisis niet voor de hand. De regering Brown opteerde aanvankelijk voor een beproefde politieke strategie. Zij vond een zondebok. Brown maakte het buitenland verwijten. Met zijn messaging koos Brown ervoor om het electoraat ervan te proberen te overtuigen dat niet het falen van het Britse, maar van het internationale financiële systeem de crisis in het Verenigd Koninkrijk had veroorzaakt. De Britse banken waren ongewild slachtoffer geworden van hebzucht in de Verenigde Staten. Daarom zou niet het Britse, maar het internationale financiële systeem via de G20 hervormd moeten worden. “[W]hile the problem comes out of America, it has consequences for all of us” liet Brown optekenen.59 Hij noemde de beurscrash “the first financial crisis of this new global age” en stelde dat “flows of capital are so big they can overwhelm individual governments”.60 Het Verenigd Koninkrijk was volgens Brown het slachtoffer van problemen in het buitenland. Toen Brown de gedeeltelijke nationalisatie van RBS en HBOS-Lloyds aankondigde, verklaarde Brown dat de internationale leiders een nieuw financieel systeem moesten opzetten. “We must have a new Bretton Woods, building a new international financial architecture for the years ahead”, zei Brown.61 Aan het einde van de Tweede Wereldoorlog hadden leiders van 44 landen in Bretton Woods afspraken gemaakt over het internationale financiële systeem en onder meer het IMF en de Wereldbank opgericht. Volgens Brown had de financiële crisis de noodzaak van meer internationale coördinatie van bankregulering en toezicht aangetoond. “We now have global financial markets, global corporations, global financial flows. But what we do not have is anything other than national and regional regulation and supervision. [...] We need a global way of supervising our financial system”, aldus Brown.62 Brown wilde een mondiale toezichthouder voor de dertig grootste banken ter wereld oprichten en internationale richtlijnen voor het toezicht op banken, grensoverschrijdend toezicht op multinationale banken en de beloningen van bankiers vaststellen. Mede op zijn initiatief vond in november 2008 de G20 Washington Summit on Financial Markets and World Economy plaats. Dit overleg resulteerde in de Washington Declaration. De verklaring bestond uit een analyse van de oorzaken van de financiële crisis en uitgangspunten voor de hervorming van financiële markten.63

Op internationaal vlak presenteerde Gordon Brown zich als hervormer. Op nationaal niveau bleef hij kritiek op het financiële toezichtssysteem afwijzen. Het financiële toezicht voor de hervormingen van Brown in 1997 was archaïsch en alleen door zijn hervormingen was het toezicht in het Verenigd Koninkrijk effectief geworden. Geen enkel toezichtssysteem kon volgens Brown op tegen een internationale financiële crisis van deze omvang, zelfs het Britse niet.64 Grootschalige hervormingen van het Britse systeem hadden in zijn analyse geen zin. Brown maakte de bankiers wel verwijten.65 De CEO’s en bestuursvoorzitters van RBS en HBOS moesten bij de bailouts vertrekken. Hetzelfde gold voor Northern Rock en Bradford & Bingley. Bij de gedeeltelijke nationalisatie bepaalde de regering Brown dat bestuurders van RBS en HBOS-Lloyds geen cash bonussen mochten krijgen over 2008. Tijdens de persconferentie zei hij dat de regering Brown rewards for failure niet zou tolereren. Ook stuurde de FSA op de dag dat de bailouts werden aangekondigd een brief aan de CEO’s van Britse banken waarin zij hen aanmaanden om een verantwoord beloningsbeleid te voeren. Het roekeloze gedrag van banken moest stoppen volgens Brown, maar structurele hervormingen kondigde Brown niet aan.66 Op nationaal niveau koos Brown volgens commentatoren dus een “business-as-usual frame” ofwel “denial that the events in question represent more than an unfortunate incident, and thus a predisposition to downplay the idea that they should have any political or policy repercussions whatsoever”.67

Incidenten bleven Brown echter onder druk zetten. De bailouts van 2008 hadden de tekorten bij de Britse banken onvoldoende aangezuiverd. Op 19 januari 2009 nam de Britse regering het Asset Protection Plan aan. De regering Brown stelde voor £1 biljoen aan overheidsgaranties beschikbaar en beloofde om beleggingsverliezen van banken over te nemen. RBS kreeg garanties op activa ter waarde van £325 miljard en HBOS-Lloyds op activa ter waarde van £260 miljard. Als vergoeding voor deze garantie plaatsten de banken nog meer preferente aandelen bij de overheid. En RBS kreeg nog een extra kapitaalinjectie. Op 23 januari 2009 bleek dat de Britse economie voor het eerst sinds 1991 in een recessie zat. Het IMF concludeerde een paar dagen later dat het Verenigd Koninkrijk tot de landen behoorde die het zwaarst door de financiële crisis waren getroffen.68 De nieuwe steunronde en slechte berichten over de economie leidden opnieuw tot kritiek. De Conservatieven concludeerden dat de ergste recessie ter wereld aan het beleid van Brown lag. “Without a change in direction we will be living with Labour’s debt for a generation”, aldus Cameron.69

De maatschappelijke onvrede werd aangewakkerd door nieuws over de beloning van de bankiers. Northern Rock kon alleen met belastinggeld gered worden, maar de CEO die Northern Rock aan de rand van de afgrond had gebracht, bleek na zijn gedwongen afscheid op basis van zijn vertrekregeling recht op een maandbedrag van £63,000 te hebben. Hij kreeg daarbij een pensioenregeling van £2 miljoen die hij vanaf zijn vijfenvijftigste kon opnemen. De CEO van RBS verdiende in zijn tien jaar bij RBS £30 miljoen, stortte zijn bank bijna in faillissement, maar bleek bij zijn afscheid een pensioenregeling ter waarde van £8.4 miljoen te hebben gekregen. “Bosses who wrecked rock-solid institutions walked away with millions - leaving us to pay for their folly,” vatte The Telegraph het sentiment in januari 2009 samen.70 De woede verergerde begin februari 2009 verder toen het nieuws naar buiten kwam dat Britse banken ondanks de miljarden aan overheidssteun hun werknemers over het jaar 2008 bonussen wilden betalen. In januari 2009 had het bericht dat Amerikaanse banken ondanks de bailouts in totaal $18.4 miljard aan bonussen hadden uitgekeerd al tot publieke verontwaardiging en een interventie van de regering Obama geleid. In het bonusseizoen van 2009 bleek dat Britse banken vergelijkbare plannen hadden. HBOS-Lloyds kondigde begin februari 2009 aan dat zij ondanks de miljardeninjecties van de Britse overheid haar werknemers in totaal £120 miljoen aan bonussen wilde betalen. RBS deed hetzelfde. Op 7 februari 2009 werd bekend dat zij haar werknemers ondanks een recordverlies van £28 miljard over 2008 in totaal £1 miljard aan bonussen wilde betalen.71

De regering Brown had als indirect controlerend aandeelhouder de zeggenschap over zowel RBS als HBOS-Lloyds. Zij hield 80% van de aandelen en 64% van de stemmen in RBS en 41% van de aandelen en stemmen in HBOS-Lloyds waarvan de overige aandelen verspreid waren over een groot aantal beursaandeelhouders. De oppositie zette Gordon Brown onder druk. De regering Brown was “asleep at the wheel” volgens David Cameron, de leider van de Tories. “As the principal shareholder, you are able to say what is and what is not acceptable. [...] It is outrageous for taxpayers to put £20bn into banks to see a billion of that used to pay out bonuses”, aldus Cameron.72 Vince Cable, financieel woordvoerder van de LibDems, sprak zich ook uit tegen bonussen. “The government must freeze all bonus payments for employees of semi-nationalised banks and ensure that the pay details of those earning over £100,000 a year are published.”73 Labour politici waren ontevreden. Ze vonden dat Brown zich te technocratisch opstelde. Hij deed in vergelijking met Obama te weinig. Dat de regering Obama een paar dagen eerder een bonus cap voor banken die overheidssteun hadden gekregen aankondigde, zette verdere druk op Gordon Brown. “A mutinous backlash is growing in Britain this weekend against banks’ plans to carry on paying staff millions in bonuses as if the credit crunch had never happened”, aldus commentatoren over het weekend waarin de bonusplannen van RBS bekend werden.74

Het buitenland verwijten maken lag hier niet voor de hand, want het ging om de Britse banken en de rol van de regering Brown als de facto aandeelhouder van deze banken. De bonussen verdedigen, ongeacht de merites daarvan, was vanwege de woede die de bankiers bij het grote publiek opwekte politiek gezien geen logische reactie. De regering Brown besloot hetzelfde weekend om een onafhankelijk onderzoek naar de corporate governance van banken te gelasten. In een op-ed in de Sunday Telegraph kondigde Chancellor of the Exchequer Alistair Darling het onderzoek aan: “The furore this week over bankers’ pay leads to wider questions about the way they are managed. [...] The Financial Services Authority is already looking at how regulation can be tightened. […] But I think we need to go further. That is why I am now setting up a review which will examine how banks are managed.”75 De maandag na dit op-ed kondigden ministers Darling, Myners en Mandelson het onderzoek namens de Britse regering officieel aan. De regering had oud-bankier en oud-toezichthouder Sir David Walker bereid gevonden om het onderzoek uit te voeren. Sir Walker kreeg de opdracht om de corporate governance in de Britse bancaire sector te onderzoeken en aanbevelingen te doen over onder meer de beloningsarrangementen bij Britse banken. “In the present and the future ‘no rewards for failure’ policy will be pursued aggressively. This year none of these banks will receive bonuses for their board members in the form of cash, none of them will be able to receive or be able to pay dividends during that period. And we have just set up the Walker Review that will look at the policy for the longer term of remuneration in banking sector, as well as look at the structure of governance that made some of the problems that we now see happen, or allowed it to happen, in these recent years”, aldus Brown daags na de aankondiging van het onderzoek.76 Als onderdeel van zijn onderzoek werd Walker ook gevraagd om het governance gedrag van institutionele beleggers te onderzoeken. In het persbericht waarin de regering het Walker onderzoek aankondigde liet minister Lord Myners optekenen: “Boards are effective only when held to account by vigorous and alert owners who devote the time and effort needed for engagement. This review is the first step in generating renewed commitment from institutional shareholders.”77

Waarom gelastte de regering Brown na de controverse rond de bonussen bij RBS Walkers onderzoek? Onafhankelijk onderzoek kan helpen om de oorzaken van problemen vast te stellen en hervormingslessen te trekken. De wens om goed geïnformeerd beleid te voeren kan de beslissing om onafhankelijk onderzoek te gelasten dus motiveren.78 De beslissing kan echter ook voortvloeien uit de wens van de regering om blame te minimaliseren.79 Een onderzoek aankondigen betekent weliswaar dat de regering moet erkennen dat er een probleem bestaat, maar het neemt ook de druk weg die een crisis op de regering kan leggen. Het suggereert dat politici de zorgen van het publiek serieus nemen. Met een aankondiging doen ze iets in reactie op de maatschappelijke onrust. Doordat de regering de onderzoeksopdracht zelf formuleert, kan zij ook, en dat is vanuit blame shifting perspectief aantrekkelijk, de richting van de maatschappelijke discussie sturen. Zij kan proberen de focus te verleggen door het probleem zo te definiëren dat zij zelf zo veel mogelijk buiten schot blijft.

Walker werd gevraagd om de corporate governance van Britse banken te onderzoeken, maar de beslissing om staatssteun als bonussen aan de werknemers uit te betalen of de rol van de overheid als aandeelhouder werd niet onderzocht. Walker onderzocht governance falen in de aanloop van de crisis, niet na het uitbreken daarvan. De regering Brown lichtte bij de aankondiging inhoudelijk niet toe waarom naast Turners onderzoek een dergelijk onderzoek naar de corporate governance van banken nodig was. Turner was op verzoek van Brown bezig met een onderzoek naar de oorzaken van de crisis. Dat had hij in januari 2009 bekend gemaakt.80 Hij onderzocht ook corporate governance falen. In zijn rapport dat hij iets meer dan een maand na de aankondiging van Walkers onderzoek publiceerde deed hij verschillende aanbevelingen om de bonussen bij banken te hervormen.81 Het voornemen van RBS om overheidsgeld te gebruiken om hun werknemers bonussen te betalen was politiek saillant, maar leverde geen nieuwe informatie op over het functioneren van de corporate governance van Britse banken die Turner niet kon meenemen in zijn onderzoek. De Britse overheid had ten tijde van de bailout onderhandelingen wellicht betere afspraken met RBS moeten maken over het bonusbeleid. Brown had in navolging van de regering Obama alsnog striktere grenzen kunnen stellen aan de bonussen die banken met overheidssteun hun werknemers mochten betalen of een ‘special master for compensation’ voor deze banken kunnen benoemen.82 Of zij had strenger toezicht moeten houden op het bonusbeleid nadat zij haar controlerende aandelenpositie had genomen. Brown had als aandeelhouder kunnen ingrijpen. Daarvoor was geen corporate governance hervorming nodig. Turner concludeerde in zijn rapport over de kritiek op de hoge bestuurdersbeloningen bij Britse banken die staatssteun hadden gekregen om een faillissement te voorkomen: “This is a legitimate issue of public concern, and one where governments as significant shareholders have crucial roles to play. But it is not an issue for the long-term nor for bank regulators.”83 De aankondiging van Walkers onderzoek valt op functionele beleidsgronden dus niet zo gemakkelijk te verklaren, maar lijkt wel te passen in een blame avoidance strategie. Een apart onderzoek naar corporate governance falen aankondigen, leidde de aandacht van de discussie over de rol van de regering Brown die in een zwakke positie zat als aandeelhouder van RBS af. Hetzelfde geldt voor de kritiek van de regering Brown op de institutionele beleggers. De overheid had een controlerende aandelenpositie bij RBS, maar de governance opstelling van institutionele beleggers werd het onderwerp van onderzoek.

Als men de aanleiding voor Walkers onderzoek en de politieke dynamiek rond de aankondiging bekijkt, kan men zich dus afvragen in hoeverre de regering Brown met Walkers onderzoek primair op vermeend corporate governance falen reageerde. De financiële crisis had ernstige problemen blootgelegd, vooral in de bancaire sector. De Bank of England zou de schade aan de Britse economie tussen £1.8 en £7.4 biljoen schatten en de crisis aan tekortschietende regulering wijten.84 Dat de regering Brown na de crisis hervormingen doorvoerde, valt vanuit een functioneel perspectief te begrijpen. Brown zette in op internationale hervormingen om het toezicht op de banken te versterken en scherpte na afronding van het Turner Review via het parlement ook de Financial Services Act aan. De ad hoc beslissing om naast het Turner Review onderzoek naar de corporate governance van banken in te stellen lijkt echter vooral consistent met de politieke noodzaak om vanwege de mutinous backlash rond de bonusplannen van RBS doortastend op te treden. De precieze factoren die Browns beslissing motiveerden zijn natuurlijk moeilijk te bepalen. Brown zat in de aanloop van de parlementaire verkiezingen van 2010 in een lastige positie. Hij had tien jaar lang het regeringsbeleid op het vlak van financiële regulering vormgegeven. Tijdens de crisis moest hij dus niet alleen complexe beleidsbeslissingen nemen, maar zich ook tegen interne en externe aanvallen op zijn politieke positie verdedigen. In hoeverre beleidsmatige of politieke factoren zijn beleidskeuzes motiveerden zal van geval tot geval verschillen. Brown moest een delicaat evenwicht bewaren. De politieke problemen die de controverse rond de bonussen bij RBS veroorzaakten, lijken de beslissing om Walker de corporate governance van banken te laten onderzoeken niettemin beter te verklaren dan de beleidsmatige wens om de oorzaken van de crisis in kaart te brengen. Hoewel Walkers onderzoek niet meteen na de beurscrash van oktober 2008 werd aangekondigd, lijkt de beslissing om tegen de achtergrond van deze crash, aanhoudend slecht economisch nieuws en het tumult rond de bonussen in het weekend van 8-9 februari 2009 een corporate governance onderzoek te gelasten dus in het we-moeten-iets-doen-maakt-niet-uit-wat perspectief te passen en als eerste factor te verklaren waarom de regering Brown de Stewardship Code besloot in te voeren. “There have been excesses – it is seen by the public as irresponsible and unfair [and] we have got to take the action”, aldus Gordon Brown over Walkers onderzoek.85