2.2.1 Begripsvorming en geschiedenis

De overheid treedt vanuit economische motieven regulerend op om marktfalen te corrigeren, maar daarnaast ook om redenen als het bereiken van doeleinden op het gebied van gelijkheid, rechtszekerheid, welvaartsverdeling en moraal. Economen, sociologen, politicologen, juristen en bestuurskundigen discussiëren dan ook al zeer lang over de vraag wanneer de overheid (niet) moet ingrijpen, en stellen daarbij vaak dat wetgeving en zelfregulering naast elkaar staan.1 De overheid zou geen vraagstukken moeten reguleren die niet gereguleerd hoeven te worden, bijvoorbeeld omdat zelfregulering ook een optie is.2

Daar tegenover staat de opvatting dat het recht, als systeem van regels dat de samenleving ordent, alleen door de wetgever en de rechtspraak gevormd en vastgesteld kan worden. Zelfregulering is daarbij als erkende regelgeving een aanvulling: de wetgever stelt algemene regels vast, die door de rechter in concrete gevallen worden toegepast. Omdat de wetgever de vraag naar duidelijke regels niet volledig kan beantwoorden, de rechtspraak niet elk conflict kan beslechten en niet elk conflict aan de rechter wordt voorgelegd, kan zelfregulering voor aanvulling zorgen.3 In die zin is er geen sprake van autonomie maar van regelgeving in de schaduw van – in plaats van los van – de overheid. Ook de dreiging van wet- en regelgeving kan helpen om partijen over de streep te trekken om zelf bepaalde zaken te regelen. Zo kan zelfregulering ontstaan als alternatief voor overheidsregulering, in de zin dat zowel overheidsregulering als zelfregulering mogelijk is. Zelfregulering anticipeert dan op overheidsregulering, met als doel het voorkomen van de wellicht strengere en eventueel minder passende overheidsinterventie. Tevens kan de sector zelfregulering ontwikkelen die niet vrij maar geconditioneerd is doordat voldaan moet worden aan allerlei wettelijke eisen en doelen.4

Het thema zelfregulering (ook aangeduid als alternatieve regelgeving5) kent derhalve een veelzijdige uitwerking en toepassing. Betekenissen van het begrip komen voor in veel verschillende soorten handelingstheorieën, dikwijls op de achtergrond en soms als kernthema. Naast de cognitiewetenschappen en de sociologie is het een centraal begrip in de cybernetica, de economie, de politicologie, de rechtswetenschappen, de neurobiologie, organisatiekunde en het maatschappelijk werk.6 Juist omdat de context zo van belang is, is het begrip zelfregulering niet sluitend eenduidig te definiëren. Niettemin bestaat er een aantal kenmerkende omschrijvingen van het verschijnsel: zelfregulering als bundeling van niet-statelijke regels die al dan niet in samenwerking met anderen worden vastgesteld door degenen voor wie de regels bestemd zijn respectievelijk hun vertegenwoordigers, en waarbij het toezicht op de naleving mede door deze groepen wordt uitgeoefend.7

Kort gezegd, houdt zelfregulering in de meest zuivere vorm in, dat maatschappelijke partijen in bepaalde mate zelf verantwoordelijk zijn voor het opstellen, uitvoeren of handhaven van de regels.8 Zelfregulering geschiedt aldus niet door de wetgever, maar door de maatschappelijke actoren zelf (eenzijdig). Opdat de overheid slechts dat reguleert wat strikt noodzakelijk is, worden wanneer er een probleem is dat opgelost moet worden, instrumenten van alternatieve regelgeving ingezet – zoals een gedragscode –, waarbij ‘maatschappelijke partijen in bepaalde mate zelf verantwoordelijkheid nemen voor het opstellen en/of uitvoeren en/of handhaven van de regels, indien nodig binnen een wettelijk of rechterlijk kader’.9 Zelfregulering in samenspraak met de overheid komt voor in de vorm van het sluiten van convenanten (tweezijdig). De overeenkomst bevat afspraken tussen de overheid en (groepen van) belanghebbenden over het in een bepaalde sector van de samenleving te voeren beleid.

Zelfregulering kan verschillende achtergronden hebben. Soms sluit de traditie in een sector aan bij zelfregulering (gewoonte). Zelfregie kan kleinschalig plaatsvinden, zonder een vervanging te zijn van overheidsregulering. Instrumenten van zelfregulering zijn daarnaast veelal minder dwingend dan wetgeving en maken het respecteren van bestaande machtsverhoudingen mogelijk. Ook kan de sector gezamenlijk afspraken overeenkomen, zoals bij het verminderen van het gebruik van zware metalen in de verfindustrie.10 Een belangrijk argument achter de inzet van instrumenten van zelfregulering ligt echter op het terrein van de uitvoering en het besef dat de overheid niet alles kan regelen. Nadat eind jaren 80 van de vorige eeuw het inzicht doordrong dat sturing door de overheid principiële en praktische grenzen kent en dat sectoren in de samenleving maar beperkt en moeizaam doordringbaar zijn met sturingssignalen van buiten11, wordt met het beleidsplan Zicht op wetgeving12 gezocht naar nieuwe vormen van overheidsregulering, waarbij daar waar mogelijk door de overheid ruimte gelaten wordt voor het zelfregulerend vermogen van burgers en maatschappelijke organisaties. Deze lijn is voortgezet met de zogenoemde ‘MDW-operatie’ uit de jaren 90, waarbij het accent lag op lastenverlichting en stimulering van de economie door marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit,13 en de erkenning van zelfzorgsystemen door het gebruik van kwaliteitsafspraken binnen sectoren of branches in de nota Bruikbare rechtsorde.14 Als alternatief voor wetgeving kunnen convenanten worden gesloten, met daarin afspraken tussen de overheid en (groepen van) belanghebbenden over het in een bepaalde sector te voeren beleid. Kern van het convenant is telkens de ruil ten behoeve van een publiek doel. Ook in de nota Vertrouwen in wetgeving15 is het vertrouwen in burgers, bedrijfsleven en professionals het uitgangspunt, door het inzetten van zelfreguleringscapaciteiten binnen sectoren van de samenleving, opdat de overheid slechts dat reguleert wat strikt noodzakelijk is.16