53.2 Empirisch onderzoek naar de werking van de Awb in de praktijk

Als relatieve buitenstaander (geen bestuursrechtjurist, maar rechtssocioloog), wil ik het feestje van 25 jaar Awb natuurlijk niet verpesten, maar dat is welhaast onvermijdelijk als je vanuit een oogpunt van responsiviteit in de relatie overheid-burger kijkt naar de toepassing van de Awb in de praktijk. Het is immers al vaak gezegd1 en ook ik ben daar elders al eens uitgebreider op ingegaan2: de Awb werd in de periode na inwerkingtreding allengs formalistischer toegepast en de procedures in bezwaar, beroep en hoger beroep konden op weinig waardering van rechtzoekenden rekenen. De laatste jaren zijn er echter meer positieve signalen, waarover straks meer.

Omstreeks het verschijnen van de Derde Evaluatie kwamen diverse problemen in volle omvang naar voren: de bezwaarprocedure, die bij invoering van de Awb was bedoeld als een informele, toegankelijke procedure voor de burger om op te komen tegen overheidsbesluiten, had zich ontwikkeld tot een logge en onnodig gejuridiseerde rechtsgang.3 Volgens de Evaluatiecommissie is er sprake van een informatiekloof tussen burger en overheid en schort het vooral aan communicatie en voorlichting.4 De afdoening van bezwaarzaken gebeurde bovendien te traag en overheidsinstanties overschreden dan ook veelvuldig de beslistermijnen.5 Uit een empirisch onderzoek (2011) onder 376 gebruikers van de bezwaarprocedure kwam naar voren dat 68 % van de respondenten (heel) negatief oordeelde over de bezwaarprocedure, vooral omdat deze naar hun mening te lang duurde. Twintig procent oordeelde (heel) positief.6 De respondenten hadden zich vooral over de opstelling van het bestuursorgaan boos gemaakt. Zij troffen bij de hoorzitting van de bezwaarcommissie soms ambtenaren die ‘als terriërs’ hun besluit gingen verdedigen.7 60 % van de respondenten gaf aan liever voorafgaand aan de bezwaarprocedure een informeel gesprek te hebben gehad met een ambtenaar.8

In de fase van de beroepsprocedures kwamen uit empirisch onderzoek weer andere problemen naar voren: de bestuursrechter maakte omstreeks 2005 niet of nauwelijks gebruik van de bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien, waardoor procespartijen onnodig lang aan het procederen waren (het beruchte ‘pingpongen’);9 en stelde zich ook op andere vlakken lijdelijk op, bijvoorbeeld door procespartijen in het ongewisse te laten over welk bewijsmateriaal nodig was om hun zaak kans van slagen te geven.10 Marseille wees op de lage slagingskansen van burgers: in beroepszaken kan de burger in slechts circa 10 % van de gevallen als ‘winnaar’ worden aangewezen.11 Ook in hoger beroepszaken trekt de burger meestal aan het kortste eind.12

In reactie op de derde evaluatie zijn vanuit de rechtspraktijk belangrijke initiatieven gestart om de problemen ter hand te nemen, zoals het streven naar finale geschilbeslechting, Prettig contact met de overheid en de Nieuwe Zaaksbehandeling. Met deze initiatieven wordt gepoogd beter te kunnen aansluiten bij de behoeftes van rechtzoekenden aan adequate en snelle conflictoplossing.13 Er wordt meer gekeken naar het ‘achterliggende geschil’ en wat er nodig is om het geschil te beslechten. Daarbij kunnen ook (tot op zekere hoogte) niet-juridische aspecten aan de orde komen.14 De initiatiefnemers hebben zich daarbij laten inspireren door theorieën van procedurele rechtvaardigheid, die in de kern neerkomen op de gedachte dat als mensen zich rechtvaardig en met respect behandeld voelen, zij een beslissing beter zullen accepteren, de beslissende autoriteit eerder als legitiem zullen ervaren en meer vertrouwen zullen hebben in instituties, zelfs als de beslissing negatief voor hen uitpakt.15

Uit empirisch onderzoek blijkt dat in de eerste contacten tussen burger en overheid na indiening van een klacht of een bezwaar, ervaren procedurele rechtvaardigheid leidt tot meer tevredenheid over de uitkomst (ook als de uitkomst negatief uitpakt voor de burger) en vertrouwen in de overheid.16 Marseille, De Waard e.a. zagen dit effect in de fase van beroep niet optreden, al gaven procesdeelnemers aan overall procedurele rechtvaardigheid te hebben ervaren.17 Grootelaar stelt daarentegen juist een sterke positieve relatie tussen ervaren procedurele rechtvaardigheid en vertrouwen in de rechter vast, vooral wanneer er voor rechtzoekenden meer op het spel staat en wanneer zij eerder met de rechter in aanraking zijn geweest.18

Uit dit beknopte overzicht blijkt dat er tal van pogingen worden ondernomen om te komen tot dejuridisering en meer effectieve geschilbeslechting om zo beter tegemoet te komen aan (veronderstelde) maatschappelijke behoeften. Aspecten als communicatie, bejegening en (ervaren) procedurele rechtvaardigheid bij geschilbeslechting krijgen daarbij veel aandacht, maar er is weinig inzicht in welke meer algemene behoeften en materiële rechtvaardigheidsopvattingen mensen hebben.19 Het zou bijvoorbeeld interessant zijn om op verschillende terreinen na te gaan of, en zo ja in hoeverre, mensen behoefte hebben aan standaardoplossingen of juist aan maatwerk en of zij van mening zijn dat maatwerk ten koste mag gaan van gelijke behandeling. Die vraag is zeker van belang bij de beoordeling van de twee contrasterende casus die ons, zoals gezegd, meer inzicht kunnen verschaffen in wat wel en niet onder responsiviteit kan worden verstaan. We maken daarbij een klein uitstapje naar het strafrecht.