8.4.3 Institutionaliseren van een nieuwe controleur met eigen bevoegdheden

De derde manier om initiatieven een grotere rol te laten vervullen bij de controle van het gemeentebestuur is door hen te institutionaliseren als nieuwe controleur met eigen controlebevoegdheden. Uit het wettelijk kader volgen geen dwingende verplichtingen om deze controleur op een bepaalde manier vorm te geven of beperkingen ten aanzien van het soort controle dat hij zou mogen verrichten (rechtsstatelijk of politiek). Wel volgt uit de ontwikkeling van het controlestelsel op lokaal niveau dat het de voorkeur verdient om rechtsstatelijke controle over te laten aan deskundigen en politieke controle aan organen met een democratische legitimatie. Verder is het de vraag of de controlerende functie van de raad nog bepaalde grenzen stelt aan welke bevoegdheden er mogen worden toegekend. Eerder is al betoogd dat er tussen organen die rechtsstatelijke controle uitvoeren geen sprake zal zijn van concurrentie. Er bestaat ook geen principieel bezwaar op dit terrein om verschillende controleurs dezelfde bevoegdheden toe te kennen. Hoe meer ogen meekijken met het beleid hoe meer kans er is om het bestuur op eventuele onrechtmatigheden te betrappen en hoe groter de kans dat ongeoorloofde machtsuitoefening wordt tegengegaan. Rechtsstatelijke controle is, met andere woorden, geen schaars goed en is gebaat bij meer controle. De controlerende functie van de raad stelt daarom geen grenzen aan het toekennen van een positie en bevoegdheden aan burgers voor zover zij rechtsstatelijke controle uitvoeren. Dat is niet heel verrassend gezien het feit dat de rol van de raad als rechtsstatelijke controleur met de jaren steeds minder belangrijk is geworden. Het zijn juist zijn politieke controlebevoegdheden die van cruciaal belang zijn voor zijn controlerende functie. De vraag is dan ook vooral of deze functie op dit terrein grenzen stelt aan de bevoegdheden die aan geïnstitutionaliseerde vormen van burgercontrole zouden kunnen worden toegekend.

Dat er een ander orgaan naast de raad mag bestaan dat controle kan uitvoeren dat een politiek oordeel kan inhouden, is sinds de introductie van de lokale rekenkamer(commissie) een gegeven. Als de lokale rekenkamer naast de raad kan bestaan, dan valt niet in te zien waarom een geïnstitutionaliseerde vorm van politieke controle door burgers niet ook te verenigen zou zijn met de controlerende functie van de raad. De bevoegdheden waarover de rekenkamer beschikt, zijn evenwel andere dan die van de raad. De volgende vraag is daarom of een ander orgaan dat politieke controle verricht ook over dezelfde bevoegdheden als de raad zou kunnen beschikken die hem in staat stellen het beleid van de gemeente te bepalen. Bij het beantwoorden van deze vraag kan een vergelijking gemaakt worden met de situatie op het nationale niveau. Daar bestaan namelijk in de vorm van de Tweede en Eerste Kamer twee controleurs die over dezelfde bevoegdheden beschikken om de regering te controleren. De grondwetgever heeft daarmee de mogelijkheid aanvaard dat de regering op hetzelfde onderwerp door twee verschillende controleurs aan de hand van dezelfde bevoegdheden kan worden gecontroleerd, waarbij het voor kan komen dat beide controleurs tot een ander politiek oordeel komen. Nu bestaan er uiteraard belangrijke verschillen tussen de nationale en gemeentelijke democratie, maar toch is er een goede reden om aan te nemen dat ook de controlerende functie van de raad zich niet verzet tegen het bestaan van een ander orgaan dat over dezelfde politieke controlebevoegdheden beschikt. Die reden is dat ook politieke controle geen schaars goed is en dat er geen juridische consequenties van rechtswege volgen op het vellen van een politiek oordeel. Net als dat de controlerende functie van de Tweede Kamer niet te lijden heeft onder controle door de Eerste Kamer, zelfs niet als deze tot een ander politiek oordeel zou komen, heeft ook de controlerende functie van de raad niet te lijden onder het optreden van een andere politieke controleur. Aan het vellen van een politiek oordeel is namelijk geen direct rechtsgevolg verbonden. Dat blijkt alleen al uit het feit dat er talloze oordelen zijn geweest van raden en rekenkamers die geen gevolgen hebben gehad, terwijl er ook oordelen zijn geweest die wel (grote) gevolgen hebben gehad. Hierin schuilt tegelijkertijd de enige principiële grens die de controlerende functie van de raad op dit moment met zich meebrengt voor de politieke controlebevoegdheden waarover andere organen zouden kunnen beschikken. Het unieke van de positie van de raad zit hem niet zozeer in het feit dat zijn leden de enigen zijn die bijvoorbeeld over een recht beschikken om vragen te stellen, maar in het feit dat hij als enige bevoegd is juridische consequenties te verbinden aan hetgeen dat volgt uit een politieke controle. Dit is een zeer belangrijke stok achter de deur voor de raad om de effectiviteit van zijn controle te waarborgen en is van groot belang om te garanderen dat hij inderdaad het laatste woord heeft inzake de hoofdlijnen van het gemeentelijk beleid. Andere organen kunnen niet over die controlebevoegdheden beschikken die deze positie van de raad zouden ondergraven.

Concreet betekent dit dat onder het huidige stelsel om principiële redenen alleen de raad over de bevoegdheid kan beschikken om wethouders op politieke gronden te ontslaan. De redenering daarvoor loopt als volgt. Ontslag kan ofwel verleend worden omdat wethouders niet meer aan bepaalde objectieve vereisten voor de functie voldoen, ofwel omdat zij niet meer het vertrouwen van de meerderheid van de gemeenteraad genieten. De eerste variant is terug te vinden in artikel 46 en artikel 47 Gemeentewet en de tweede in artikel 49 Gemeentewet. Zoals gezegd konden wethouders vóór 1948 niet om politieke redenen uit hun functie worden ontheven. De wet bevatte alleen een limitatieve opsomming van objectieve gronden waarop een wethouder ontslag kon worden verleend. De uitoefening van die bevoegdheid vereiste dan ook geen politieke afweging, maar was simpelweg een mechanische toepassing van het recht. In feite is dit type ontslag daarmee een vorm van rechtsstatelijke controle. Aangezien er geen politieke afweging aan het gebruik van deze bevoegdheid voorafgaat, bestaat er geen bezwaar om hem door bijvoorbeeld een Burgerjury te laten uitoefenen. Net als dat de accountant de bevoegdheid heeft om goedkeuring aan de jaarrekening te onthouden wanneer deze niet aan bepaalde objectieve vereisten voldoet, zou een Burgerjury ook de bevoegdheid kunnen hebben om wethouders op objectieve gronden te ontslaan. Dit vormt geen aantasting van de controlerende functie van de raad omdat de raad toch hetzelfde had moeten doen. Dat op dit moment een Burgerjury niet over de bevoegdheid kan beschikken om wethouders op objectieve gronden te ontslaan, is daarom een praktische beperking en geen principiële.

Bij het verlenen van ontslag op politieke gronden ligt dit anders. Stel, de raad stelt in lijn met de wensen van de dualiseringswetgever brede, minder duidelijke kaders vast. Een Burgerjury beschikt daarnaast net als de raad over de bevoegdheid om wethouders te ontslaan en beschikt om wat voor reden dan ook over een met de raad vergelijkbare democratische legitimatie. Naar alle waarschijnlijkheid kan de raad dan minder effectief invloed uitoefenen op het collegebeleid middels zijn controlebevoegdheden. In de huidige situatie is hij namelijk de enige die aan de uitkomsten van politieke controle juridische consequenties kan verbinden. De ontslagbevoegdheid fungeert in die zin als een soort zwaard van Damocles dat garandeert dat wethouders in laatste instantie hun oren laten hangen naar wat de raad wil. Het ondersteunt het beginsel dat de raad het politieke primaat heeft. Wanneer ook een Burgerjury over deze bevoegdheid beschikt, zullen wethouders naar verwachting bij het uitvoeren van beleid in brede kaders hun oren ook laten hangen naar wat de Burgerjury wil. Wethouders zullen dan gaan schipperen tussen de posities van beide organen en dat betekent de facto een relativering van de positie van de raad en een inbreuk op het eerste beginsel van de gemeentelijke democratie. Er kunnen goede argumenten zijn om voor een dergelijke constructie te kiezen, maar feit is wel dat het op gespannen voet staat met de doelstelling van de laatste twee gemeentewetgevers om de invloed van de raad juist te vergroten. Het staat in het bijzonder in een lastige verhouding met het middel dat de dualiseringswetgever inzette om dat doel te bereiken, namelijk een versterking van de controlerende functie van de raad.

Overigens ligt het in de lijn der verwachting dat de raad, in de situatie dat er een orgaan is dat naast de raad mag oordelen over de vraag of het college binnen de kaders is gebleven en daar ontslag aan kan verbinden, het beleid gedetailleerder zal gaan inkaderen om zijn eigen invloed erover te maximaliseren. Dit is weliswaar niet in lijn met de wijze waarop de dualiseringswetgever wilde dat de raad zou normeren, maar die wens is niet juridisch tot uitdrukking gebracht. De kaderstellende en controlebevoegdheden van de raad kunnen zo gedetailleerd worden aangewend als de raad zelf wil. Het gevolg kan dan uiteindelijk zijn dat de Burgerjury beschikt over een ontslagbevoegdheid die meer trekken zal vertonen van rechtsstatelijke dan politieke controle. Daarvoor verdient het zoals gezegd weer de voorkeur dat zo’n controleur is samengesteld uit deskundigen, wat de meerwaarde van een Burgerjury als democratische toevoeging aan het gemeentebestuur sterk zal doen afnemen.

Ten slotte kan nog een gedachte-experiment worden uitgevoerd met een ontslagrecht voor een Burgerjury ten aanzien van de details van het beleid.1 Dat is misschien minder gek dan dat het klinkt, aangezien de raad op grond van het hoofdschap alleen het laatste woord dient te hebben over de hoofdlijnen van het gemeentelijk beleid. Het is alleen moeilijk voor te stellen hoe zo’n ontslagbevoegdheid voor details in de praktijk juridisch kan worden vormgegeven. Wat is bijvoorbeeld een hoofdlijn en wat een detail? Deze vraag doet denken aan discussies die in het verleden tevergeefs zijn gevoerd over de invulling van het begrip ‘huishouding’. De invulling van dit begrip staat niet vast en dat geldt ook voor wat als hoofdlijn van het gemeentelijk beleid moet worden beschouwd. Het is allicht het meest logisch om de raad te laten bepalen wat een hoofdlijn is, maar daarmee kan nog steeds geen zinnige competentieverdeling op voorhand vastgelegd worden.

Al met al kan dan geconcludeerd worden dat een ontslagbevoegdheid voor initiatieven op rechtsstatelijke gronden met het beginsel van de gemeentelijke democratie te verenigen is, maar dat elke andere ontslagbevoegdheid daar problemen mee oplevert. Er kunnen goede redenen zijn om bijvoorbeeld een Burgerjury een ontslagbevoegdheid toe te kennen en het is een effectieve manier om invloed op het beleid te verzekeren, maar linksom of rechtsom vermindert het ook de mogelijkheid van de raad om invloed uit te oefenen op het handelen van het college via politieke controle en het opleggen van sancties. Daarmee zou het toekennen van een ontslagbevoegdheid aan een ander orgaan dan de raad een principiële inbreuk zijn op het eerste beginsel dat ten grondslag ligt aan de gemeentelijke democratie.