HR, 28-04-2006, nr. R04/131HR

Lightning Casino heeft op 10 juli 1995 bij de Gouverneur een verzoekschrift ingediend tot verlening van een vergunning op grond van de Landsverordening buitengaatse hazardspelen (PB 1993 no. 63). Bij landsbesluit van 10 oktober 1996 heeft de Gouverneur het verzoek van Lightning Casino afgewezen. Daartoe werd als motivering gegeven dat ‘de Regering op grond van officiële door een terzake bevoegde instantie verstrekte inlichtingen inzake de directie van Lightning Casino Sint Maarten N.V. tot het oordeel is gekomen dat door verlening van de door dit bedrijf aangevraagde vergunning de goede naam van de Nederlandse Antillen in het buitenland gevaar loopt’.

Lightning Casino c.s. hebben op basis van de Landsverordening openbaarheid van bestuur (PB 1995 no. 211; hierna LOB) gevraagd om informatie met betrekking tot de afwijzing van het verzoek om toekenning van de vergunning. Dit verzoek is afgewezen. Tegen deze afwijzing zijn Lightning Casino c.s. bij het Gerecht in Eerste Aanleg van de Nederlandse Antillen (hierna: het Gerecht) in beroep gekomen. Bij beschikking van 18 februari 1997 is het beroep ongegrond verklaard. Blijkens die beschikking ging het om in een brief van 18 september 1996 van de Veiligheidsdienst Nederlandse Antillen (hierna: VNA) aan de Gouverneur vervatte informatie over de directie van Lightning Casino en is deze brief aan het Gerecht overgelegd onder de met redenen omklede mededeling dat uitsluitend het Gerecht daarvan zal mogen kennisnemen. Het Gerecht overwoog in zijn beschikking dat de weigering tot het vrijgeven van deze brief (onder meer) berust op de in art. 11 lid 1 onder b LOB genoemde uitsluitingsgrond, inhoudende dat het verstrekken van informatie ingevolge deze landsverordening achterwege blijft voorzover dit de veiligheid van het Land zou schaden (rov. 2.4). Naar het oordeel van het Gerecht staat het belang van de veiligheid van het Land als voorzien in genoemd wetsartikel in dit geval aan openbaarheid in de weg (rov. 2.8). Daartoe overwoog het Gerecht dat de weigering tot het vrijgeven van de brief terecht is gebaseerd op de overweging dat dit het gevaar in zich bergt dat inzicht wordt gegeven in de werkwijze van de VNA en daardoor het functioneren van deze dienst wordt ondergraven en dat deze weigering daarom valt onder de in genoemde wettelijke bepaling omschreven uitzondering op de openbaarheid van bestuur (rov. 2.9).

Vervolgens hebben Lightning Casino c.s. naar aanleiding van het landsbesluit van 10 oktober 1996 het Land en de Gouverneur in rechte betrokken en onder meer een nietigverklaring van het besluit, een bevel tot afgifte van de gevraagde vergunning aan Lightning Casino en (subsidiair) een door het Land aan Lightning Casino te betalen schadevergoeding, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, gevorderd.

Het Gerecht, zittingsplaats Curaçao, heeft het gevorderde bij eindvonnis van 13 december 1999 afgewezen, waarna het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba (hierna: het Hof) het vonnis van het Gerecht bij vonnis van 14 november 2000 heeft bevestigd.

In het daarop volgende geding in cassatie ging het onder meer om de vraag of het Land was gehouden de inlichtingen van de VNA, die de Gouverneur blijkens de motivering van zijn besluit bij zijn belangenafweging had betrokken, in de door Lightning Casino c.s. geëntameerde procedure ter toetsing van het landsbesluit van 10 oktober 1996 (in ieder geval aan de rechter) kenbaar te maken. De Hoge Raad oordeelde dat het Hof het oordeel van de rechter in de LOB-procedure in dat verband ten onrechte beslissend had geacht2.. Voorts gaf de Hoge Raad, met het oog op de behandeling na verwijzing, de navolgende richtsnoeren:

Overigens verklaarde de Hoge Raad Lightning Casino c.s. niet-ontvankelijk in hun cassatieberoep voor zover ingesteld tegen de Gouverneur. Volgens de Hoge Raad was het Hof ervan uitgegaan dat het Gerecht Lightning Casino c.s. niet-ontvankelijk had geoordeeld in hun vordering tegen de Gouverneur (die als orgaan van het Land natuurlijk persoon noch rechtspersoon is) en was die beslissing (in cassatie onbestreden) door het Hof bevestigd. In de procedure zoals die na verwijzing is voortgezet, was en is de Gouverneur (dan ook) niet langer als partij betrokken.

In de procedure na verwijzing heeft het Land alsnog, bij memorie na verwijzing, de door het hoofd van de VNA ondertekende (en in de kop en aan de voet van de aanduiding ‘vertrouwelijk’ voorziene) brief van 18 september 1996 aan de Minister van Justitie ‘gemakshalve’ in het geding gebracht. Die brief luidt als volgt3.:

Overigens heeft het Land op grond van gewichtige redenen bij zijn weigering tot overlegging van stukken en het geven van verkregen inlichtingen volhard. Het Land heeft zulks gemotiveerd met een beroep op wereldwijd bestaande (ongeschreven) afspraken tussen inlichtingendiensten om geen bronnen prijs te geven. Volgens het Land zou een schending van deze afspraken tot een vertrouwensbreuk tussen de VNA en de andere inlichtingendiensten leiden en het functioneren van de VNA nagenoeg onmogelijk maken, hetgeen met het algemeen belang in strijd moet worden geacht.

Bij akte na cassatie hebben Lightning Casino c.s. zich op het standpunt gesteld dat het Land weliswaar de brief van 18 september 1996 (in verminkte vorm) heeft overgelegd, maar dat deze brief, doordat delen daarvan zijn weggelakt4., niets nieuws aan het geheel toevoegt. Overigens hebben Lightning Casino c.s. aangevoerd dat de verwijzing naar ongeschreven afspraken tussen inlichtingendiensten vanwege haar aard niet op juistheid is te toetsen en dat zulke afspraken, zo zij al zouden bestaan, derhalve geen gewichtige reden als bedoeld door de Hoge Raad kunnen vormen.

Het Hof heeft bij vonnis van 7 september 2004 het bestreden vonnis van het Gerecht wederom bevestigd. Daartoe overwoog het Hof dat de rov. 4.2.1–4.2.4 van het vonnis van 14 november 2000 in cassatie niet inhoudelijk zijn bestreden en dat de daarin vervatte beslissingen derhalve niet meer ter discussie staan (rov. 3.2.1). Verder heeft het Hof vastgesteld dat aan de beslissing tot afwijzing van de gevraagde vergunning niet meer ‘inlichtingen’ ten grondslag lagen dan de informatie die in de overgelegde brief van 18 september 1996 is neergelegd en dat de door het Land in de akte na verwijzing onder 2 herhaalde ‘weigering tot overlegging van stukken en het geven van verkregen inlichtingen op grond van gewichtige redenen’ in zoverre dus in de lucht hangt. Daarbij is het Hof ervan uitgegaan dat van de brief van 18 september 1996, zo daaruit al een deel van de tekst zou zijn weggelakt, voor de besluitvorming van de Gouverneur kennelijk slechts de wel geopenbaarde tekst van belang was (rov. 3.2.2). Na te hebben vooropgesteld dat het aangevallen besluit in overwegende mate, zo niet geheel, berust op de informatie dat door de VNA inlichtingen zijn verkregen waaruit kan worden opgemaakt dat [eiser 3] met de georganiseerde misdaad is gelieerd, is het Hof veronderstellenderwijze ervan uitgegaan dat het motiveringsbeginsel naar Nederlands-Antilliaans recht meebrengt dat het bestuursorgaan, indien het een besluit baseert op van derden verkregen advies of inlichtingen, zich in het algemeen ervan vergewist en rekenschap geeft dat aan dat advies of die inlichtingen niet zodanige gebreken kleven dat het besluit daarop niet, althans niet zonder meer, mag worden gebaseerd, waarbij van de omstandigheden van het geval afhankelijk is in welke mate het bestuursorgaan aan die verplichting invulling dient te geven. Tegen die achtergrond was het Hof van oordeel dat, nu het in casu gaat om inlichtingen van de VNA, niet kan worden gezegd dat het bestuursorgaan in strijd met het motiveringsbeginsel handelt door bij zijn beslissing zonder nader onderzoek op door deze dienst verstrekte inlichtingen af te gaan, enerzijds gelet op de betrouwbaarheid en zorgvuldigheid die van die dienst mogen worden verwacht en op de bijzondere en wettelijk geregelde taak van die dienst, en anderzijds gelet op de aard van de beslissing waarom het hier gaat en de discretionaire bevoegdheid die het bestuursorgaan ter zake heeft (rov. 3.2.3). Het Hof was verder van oordeel dat het bestuursorgaan bij zijn belangenafweging in redelijkheid kon komen tot het oordeel dat het algemeen belang wordt geschaad indien een vergunning wordt verstrekt aan een instelling ten aanzien waarvan op grond van uit betrouwbare bron verkregen inlichtingen aanwijzingen bestaan dat een directeur aan de georganiseerde misdaad is gelieerd (rov. 3.2.4). Het Hof heeft het beroep van Lightning Casino c.s. op het gelijkheidsbeginsel afgewezen met de overweging dat Lightning Casino c.s. onvoldoende hebben aangevoerd dat er sprake is (geweest) van relevant gelijke gevallen waarin door de Gouverneur desondanks ongelijk is gehandeld (rov. 3.2.5). Ten slotte was het Hof van oordeel dat ook het beroep op het niet in acht nemen van het beginsel van hoor en wederhoor door de Gouverneur moet worden afgewezen. Volgens het Hof kan hierbij in het midden blijven of de Gouverneur Lightning Casino destijds had moeten horen naar aanleiding van de informatie die van de VNA was verkregen, omdat Lightning Casino in de onderhavige procedure in de gelegenheid is geweest die informatie van commentaar te voorzien en het Hof aldus in staat is geweest het aangevallen besluit mede te beoordelen op basis van hetgeen door Lightning Casino naar aanleiding van de door de VNA verstrekte informatie naar voren is gebracht (rov. 3.2.6). Volgens het Hof kan op deze gronden niet worden gezegd dat de Gouverneur, bij afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid niet tot weigering van de verzochte vergunning heeft kunnen komen en is ook anderszins niet in strijd met regels van geschreven of ongeschreven recht of algemene rechtsbeginselen gehandeld (rov. 3.2.7).

Lightning Casino c.s. hebben tijdig beroep in cassatie ingesteld5.. Het Land heeft een verweerschrift, strekkende tot verwerping van het cassatieberoep, ingediend. Beide partijen hebben hun respectieve standpunten vervolgens schriftelijk doen toelichten.

Lightning Casino c.s. hebben één middel van cassatie voorgesteld. Dat middel omvat zeven onderdelen. De klachten van het middel richten zich tegen de oordelen in de rov. 3.2.1–3.2.6.

Alvorens de onderdelen te bespreken, ga ik kort in op de wending die de zaak na verwijzing heeft genomen en op de consequenties daarvan voor de verdere beoordeling.

Spitste het debat zich tot en met het arrest van de Hoge Raad van 20 december 2002 toe op de vraag of het Land de brief van de VNA van 18 september 1996 mocht geheimhouden en hadden de aanwijzingen van de Hoge Raad voor de verdere behandeling van de zaak na verwijzing vooral betrekking op het geval dat het Land bij zijn weigering de genoemde brief in het geding te brengen zou volharden, bij zijn memorie c.q. akte na verwijzing heeft het Land de brief van de VNA van 18 september 1996 alsnog ‘gemakshalve’ en (naar het Hof in rov. 3.2.2 heeft vastgesteld) zonder enig voorbehoud in het geding gebracht. Voorts is van belang dat het Land bij akte c.q. memorie na verwijzing onder 5 heeft toegelicht dat de Regering, op dezelfde dag als waarop de brief van de VNA is gedagtekend, ‘zich (…) kennelijk zonder plichtsplegingen (heeft) geconformeerd aan het advies’, waaruit het Hof, in cassatie onbestreden, heeft afgeleid dat aan de beslissing tot afwijzing van de gevraagde vergunning niet méér inlichtingen ten grondslag liggen dan die welke in de brief van de VNA zijn vervat. In die zin liggen de kaarten nu op tafel: in dit geding is niet langer aan de orde of het Land gegevens die aan de weigering van de gevraagde vergunning ten grondslag liggen, aan de rechter en Lightning Casino c.s. mag onthouden. Bij die stand van zaken is, zoals het Hof heeft overwogen, de door het Land herhaalde ‘weigering tot overlegging van stukken en het geven van verkregen inlichtingen’ inderdaad in de lucht komen te hangen, of het zou moeten zijn dat het Land daarmee (enigszins prematuur) doelt op het geval dat het zou worden genoopt alsnog nadere inlichtingen bij de VNA in te winnen. Dat het Land met het oog op zulke, eventueel alsnog bij de VNA in te winnen inlichtingen bij zijn weigering heeft volhard, is niet geheel denkbeeldig, nu bij de gegeven stand van zaken wel de vraag rijst of de informatie die in de brief van de VNA is vervat, op zichzelf en zonder de achterliggende inlichtingen waarop de VNA zich heeft gebaseerd, een voldoende basis voor de litigieuze weigering van de gevraagde vergunning vormt.

Het Hof heeft voor de beantwoording van deze laatste vraag een verband gelegd met de gehoudenheid van het bestuursorgaan zich te vergewissen van de deugdelijkheid van de van derden verkregen inlichtingen waarop het zijn besluit doet steunen, welke gehoudenheid het Hof veronderstellenderwijs naar Nederlands-Antilliaans recht heeft aangenomen. Ervan uitgaande dat van de omstandigheden van het geval afhangt waartoe die gehoudenheid in concreto strekt, heeft het Hof, gelet op de betrouwbaarheid en de zorgvuldigheid die van de VNA mogen worden verwacht, de bijzondere taak van die dienst, de aard van de beslissing waarom het hier gaat (vergunningverlening) en de daarbij aan het bestuursorgaan toekomende discretionaire bevoegdheid, geoordeeld dat de Gouverneur door zonder nader onderzoek op de door de VNA verstrekte inlichtingen af te gaan, niet in strijd met het motiveringsbeginsel heeft gehandeld.

Onderdeel 1 betoogt dat het Hof met de oordelen in de rov. 3.2.1–3.2.6 van een onjuiste rechtsopvatting over

Het onderdeel stelt dat kennelijk volgens het Hof i) de Gouverneur in het najaar van 1996, respectievelijk ii) het Land in deze procedure ermee kon volstaan zijn afwijkende beslissing respectievelijk de verdediging ervan in rechte uitsluitend te baseren op de enkele, niet geconcretiseerde en daarom niet toetsbare, laat staan voor Lightning Casino c.s. potentieel weerlegbare passage in de brief van de VNA, welke passage is gebaseerd op volgens het Land uit het buitenland verkregen inlichtingen, die indertijd niet aan de Gouverneur zijn bekend gemaakt en waarom hij toen ook niet heeft gevraagd, terwijl hetzelfde geldt voor de beoordeling door het Hof in deze procedure van het (daarom) door Lightning Casino c.s. bestreden besluit. Het onderdeel betoogt dat het Hof hiermee heeft miskend dat de door het Land jegens Lightning Casino c.s. in acht te nemen zorgvuldigheid en algemene beginselen van behoorlijk bestuur, respectievelijk de in deze procedure door het Land en de rechter in acht te nemen beginselen van een goede procesorde ten minste meebrengen dat de gronden c.q. inlichtingen waarop zo'n besluit is gebaseerd voor de wederpartij, althans voor de rechter inhoudelijk toetsbaar zijn.

Het onderdeel ziet er mijns inziens aan voorbij dat het bestreden besluit op niet meer is gebaseerd dan op de bevinding van de VNA dat één van de directieleden van Lightning Casino met de georganiseerde misdaad in verband wordt gebracht. Dat de VNA daadwerkelijk tot die bevinding is gekomen, is bij de gegeven stand van het geding, nu de desbetreffende brief van de VNA, althans voor zover van belang, zonder voorbehoud in het geding is gebracht, zowel voor Lightning Casino c.s. als voor de rechter controleerbaar.

Iets geheel anders is dat men zich de vraag kan stellen of de Gouverneur c.q. het Land gehouden was ‘achter’ de rapportage van de VNA te kijken alvorens het litigieuze besluit daarop te baseren en zulks ook jegens Lightning Casino c.s. te verantwoorden. Het Hof heeft zich die vraag kennelijk gesteld en haar aldus beantwoord dat het Land weliswaar was gehouden zich van de deugdelijkheid van de rapportage van de VNA te vergewissen, maar dat dit onder de omstandigheden van het geval niet meebracht dat het Land zich nader op de hoogte diende te stellen van het onderzoek waarop de VNA zijn rapportage had gebaseerd. Voor zover het onderdeel betoogt dat een bestuursorgaan zich, ongeacht de omstandigheden van het geval, slechts dan op de bevindingen van derden mag verlaten, indien die bevindingen inhoudelijk toetsbaar zijn, gaat het mijns inziens uit van een rechtsopvatting die niet als juist kan worden aanvaard. Voor die opvatting bieden de ‘codificerende’ bepalingen van de (Nederlandse) Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), die geacht kunnen worden ook het ten tijde van het litigieuze besluit in de Nederlandse Antillen geldende, ongeschreven bestuursrecht te reflecteren6., onvoldoende steun. In het geval dat een besluit berust op een door een adviseur7. verricht onderzoek naar feiten en gedragingen, dient het bestuursorgaan zich op grond van art. 3:9 Awb ervan te vergewissen of dat onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden8.; naar ik meen is de door het Hof gevolgde benadering met die regel in lijn. Voor het geval dat ter motivering van een besluit wordt volstaan met verwijzing naar een met het oog daarop uitgebracht advies, schrijft art. 3:49 Awb voor dat het advies zelf de motivering bevat; naar op grond van de wetsgeschiedenis moet worden aangenomen, brengt dit onder meer met zich dat het advies inhoudelijk concludent moet zijn. Voor zover de bepaling hier al opgeld doet (naar mijn mening is twijfelachtig of hier sprake is van een advies in de zin van art. 3:49 Awb en van een verwijzing daarnaar ter vervanging van — een onderdeel van — de motivering van het bestreden besluit9.), ziet zij op het (logische en dwingende) verband tussen advies en besluit en niet op de inhoudelijke toetsbaarheid van de in het advies aangedragen, feitelijke informatie.

Onderdeel 1 kan daarom niet tot cassatie leiden.

Onderdeel 2 betoogt dat het Hof heeft miskend dat:

Bij de beoordeling van de klachten van het onderdeel stel ik voorop dat het Hof, dat zijn oordeel uitdrukkelijk heeft gerelateerd aan de omstandigheden van het geval, mede ‘de aard van de beslissing waar het hier om gaat (vergunningverlening) en de discretionaire bevoegdheid die het bestuursorgaan terzake heeft’ in aanmerking heeft genomen. Voorts herinner ik eraan dat het Land blijkens het in rov. 3.1.2 opgenomen citaat uit het litigieuze besluit als criterium heeft gehanteerd of ‘door verlening van de (…) aangevraagde vergunning de goede naam van de Nederlandse Antillen in het buitenland gevaar loopt’. Tegen de achtergrond van dit een en ander versta ik het bestreden oordeel van het Hof aldus dat het litigieuze besluit hierop is gebaseerd dat de goede naam van de Nederlandse Antillen in het buitenland reeds vanwege het enkele feit dat één van de directieleden van Lightning Casino door de VNA (en door buitenlandse inlichtingendiensten) met de georganiseerde misdaad in verband wordt gebracht, bij verlening van de gevraagde vergunning gevaar loopt, en dat de exacte bron en de exacte aard van de door de VNA verkregen inlichtingen in dat verband niet ter zake doen, zodat het Land, alvorens zich op de bevinding van de VNA te baseren, daarnaar geen nader onderzoek behoefde te verrichten.

Waar het Land beslissend heeft geacht of de directieleden van Lightning Casino te goeder naam en faam bekend stonden, was het Hof kennelijk van oordeel dat voor de litigieuze weigering volstond dat de VNA tot de slotsom was gekomen dat zulks ten aanzien van één van de directieleden niet het geval was en dat het achterwege laten van een nader onderzoek naar exacte aard en bronnen van de door de VNA verkregen inlichtingen daarom niet aan een zorgvuldige en verantwoorde besluitvorming in de weg stond. Dit oordeel getuigt mijns inziens niet van een onjuiste rechtsopvatting10. en is evenmin onbegrijpelijk.

Naar Nederlands-Antilliaans bestuursrecht, zoals dat ten tijde van het litigieuze besluit gold, kan naar mijn mening evenmin worden aangenomen dat de omstandigheid dat Casino Lightning c.s. niet in de gelegenheid zijn gesteld hun zienswijze naar voren te brengen vóórdat het besluit werd genomen, de rechtmatigheid van dit besluit aantast. Zoals ik reeds in mijn conclusie voor het verwijzingsarrest onder 2.27 heb uiteengezet, kan naar mijn mening niet van (een analoge) gelding van art. 4:7 Awb in de Nederlandse Antillen worden uitgegaan. Overigens valt niet in te zien waarom Lightning Casino c.s. niet adequaat op de brief van de VNA zouden hebben kunnen reageren, nadat deze na verwijzing alsnog door het Land in het geding was gebracht. Weliswaar kan aan Lightning Casino c.s. worden toegegeven dat het, zeker als men zijn verweer niet op bepaalde bronnen of uitlatingen kan toespitsen, niet eenvoudig is te pareren dat men niet te goeder naam en faam bekend staat, maar de reactie op de brief van de VNA (waarin toch in elk geval werd aangegeven op welk directielid de gerezen bedenkingen betrekking hadden en dat de aard van die bedenkingen was dat het betrokken directielid met de georganiseerde misdaad in verband werd gebracht) was wel erg schraal: over die brief hebben Lightning Casino c.s. bij akte na cassatie niet meer aangevoerd dan dat ‘deze (…) door het weglakken van delen van de inhoud niets nieuws toe(voegt) aan het geheel’. Aldus hebben Lightning Casino c.s., nadat de brief van de VNA in het geding was gebracht en zij daarop hadden kunnen reageren, niet alsnog aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de in die brief vervatte informatie geboden11..

Ook de klacht dat het Hof heeft miskend dat het besluit c.q. het oordeel daarover van het Hof onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en/of niet draagkrachtig — want niet toetsbaar, laat staan potentieel weerlegbaar — is gemotiveerd, kan niet tot cassatie leiden. Het Hof heeft niet miskend dat het Land tot een zorgvuldige voorbereiding van het litigieuze besluit was gehouden en is (zij het veronderstellenderwijze) uitgegaan van de (als zodanig overigens niet in cassatie bestreden) opvatting dat zulks met zich bracht dat de Gouverneur c.q. het Land zich ervan diende te vergewissen dat aan de inlichtingen van de VNA niet zodanige gebreken kleefden dat het besluit daarop niet kon worden gebaseerd. Volgens het Hof heeft de Gouverneur c.q. het Land zich onder de omstandigheden van het geval in voldoende mate van deze verplichting gekweten. Zoals reeds bij de bespreking van het eerste onderdeel aan de orde kwam, doet bij die stand van zaken aan de draagkracht van de gegeven motivering niet af dat een nadere verificatie van de bevinding van de VNA achterwege is gebleven.

De klacht dat het Hof zou hebben miskend dat zonder nader onderzoek naar de bevinding van de VNA niet zou zijn te verifiëren of het beroep van Lightning Casino c.s. op het gelijkheidsbeginsel en/of het verbod van willekeur is geschonden, faalt mijns inziens evenzeer. Zoals bij de bespreking van onderdeel 4 nog zal blijken, is het verbod van willekeur in dit stadium van het geding niet meer aan de orde. Voorts komt het, nu de litigieuze weigering was ingegeven door het feit dat een van de directieleden van Lightning Casino met de georganiseerde misdaad in verband werd gebracht, voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel aan op de vraag of in andere gevallen, ondanks het bestaan van gelijkaardige bedenkingen tegen (directieleden van) de aanvragers en/of anderszins in strijd met het algemeen belang van de Nederlandse Antillen, vergunningen zijn verleend (vgl. rov. 3.2.5). Het valt naar mijn mening niet in te zien waarom een nader onderzoek naar de tegen de directie van Lightning Casino gerezen bedenkingen inzicht in zulke andere gevallen zou kunnen bieden.

Onderdeel 3 voegt aan de argumentatie van de voorgaande onderdelen toe dat de klachten daarvan temeer klemmen (‘Een en ander klemt te meer’) omdat

Overigens betoogt het onderdeel dat het verwijzingsarrest van de Hoge Raad geen steun biedt aan de opvatting dat het Land in de onderhavige procedure met overlegging van de brief van de VNA kon volstaan, omdat het in het stadium van het geding waarin de Hoge Raad voor de eerste maal oordeelde, nog niet kenbaar was dat die brief zo summiere en zo indirecte informatie bevatte.

Voor zover het onderdeel op de voorgaande onderdelen voortbouwt, moet het onderdeel het lot daarvan delen. Daarbij wijs ik erop dat de wending die het geding heeft genomen doordat de brief van de VNA (althans het relevante deel daarvan) alsnog is overgelegd en het litigieuze besluit op niet méér dan (op dat deel van) die brief blijkt te berusten, al eerder aan de orde kwam, evenals het (naar Nederlands-Antilliaans bestuursrecht) ontbreken van een vaste hoorplicht in de bestuurlijke procedure, de (onder de omstandigheden van het geval beperkte) betekenis van de achterliggende inlichtingen en het hoe dan ook problematische verweer tegen de slotsom dat een van de directieleden van Lightning Casino niet aan de door het Land kennelijk gehanteerde norm van onbesproken gedrag voldoet. Overigens is het juist dat uit het verwijzingsarrest niet kan worden afgeleid dat de brief van de VNA als grondslag voor de litigieuze weigering zou volstaan. De Hoge Raad oordeelde in het verwijzingsarrest naar aanleiding van het debat of het Land die brief al dan niet mocht geheimhouden; thans is aan de orde of het Land de litigieuze weigering zonder meer op die brief mocht baseren, welke vraag het Hof, mede aan de hand van een toetsing aan het motiveringsbeginsel, in bevestigende zin heeft beantwoord.

Onderdeel 4 richt zich tegen het oordeel van het Hof (in rov. 3.2.1) dat de beslissing in zijn eerste vonnis dat de Gouverneur niet in strijd met het verbod van willekeur heeft gehandeld (de rov. 4.2.3 jo 4.2.5 van het vonnis van 14 november 2000) in de eerste cassatieprocedure niet inhoudelijk is bestreden en daarom niet meer ter discussie staat. Het onderdeel betoogt dat de klachten van het cassatiemiddel in de eerste cassatieprocedure zich wel degelijk mede tot dit oordeel uitstrekten, terwijl de Hoge Raad de klachten van Lightning Casino c.s. op dit punt niet heeft verworpen, maar veeleer blijkens onder andere zijn rov. 4.4.5 juist gegrond heeft bevonden. Naar het onderdeel betoogt is het oordeel van het Hof in rov. 3.2.1 onjuist dan wel zonder nadere motivering onbegrijpelijk.

Het Hof heeft in rov. 3.2.1 geoordeeld dat, alhoewel de rov. 4.2.2 en 4.2.3 van zijn vonnis van 14 november 2000 in het cassatierekest van 13 februari 2001 worden genoemd, de daarin vervatte oordelen met het eerste cassatieberoep niet inhoudelijk zijn bestreden. Op dat oordeel valt naar mijn mening niets af te dingen: onder het kopje ‘Inleiding’ wordt in het cassatierekest van 13 februari 2001 onder i) weliswaar gewag gemaakt van het (in rov. 4.2.3 van het vonnis van 14 november 2000 vervatte) oordeel van het Hof dat niet is gebleken dat de Gouverneur heeft gehandeld in strijd met het verbod van willekeur, maar géén van de op die inleiding volgende klachten is (mede) tegen dat oordeel gericht: de klachten onder 1, 2 en 3 betroffen de beweerde en door het Hof in rov. 4.2.5 van het vonnis van 14 november 2000 besproken schending van het motiveringsbeginsel, de klacht onder 4 betrof het door het Hof in rov. 4.2.6 van dat vonnis verworpen beroep op het gelijkheidsbeginsel, de klacht onder 5 betrof rov. 4.2.7 van dat vonnis met betrekking tot het niet horen van Lightning Casino c.s., terwijl de klacht onder 6 op de beweerde onrechtmatigheid van de bekendmaking van het besluit betrekking had. Uit de eerste volzin van rov. 4.4.6 van het verwijzingsarrest kan niet worden afgeleid dat de Hoge Raad de klachten in het eerste cassatieberoep anders heeft opgevat. Het onderdeel kan daarom niet tot cassatie leiden.

Onderdeel 5 betoogt dat het Hof in rov. 3.2.5 ten onrechte, althans zonder voldoende begrijpelijke motivering, het beroep van Lightning Casino c.s. op het gelijkheidsbeginsel heeft afgewezen, omdat Lightning Casino c.s. daarvoor onvoldoende zouden hebben gesteld. Het onderdeel betoogt dat het Hof heeft miskend dat van Lightning Casino c.s., vanwege de door hen steeds gewraakte vaagheid en ontoetsbaarheid van de hun gemaakte verwijten, niet kon worden gevergd dat zij meer zouden stellen dan zij hebben gedaan.

Blijkens rov. 3.2.5 van het bestreden vonnis heeft het Hof het Lightning Casino c.s. in het bijzonder aangerekend dat zij, ook na het bekend worden met de brief van VNA, hun beroep op het gelijkheidsbeginsel niet nader hebben onderbouwd. Kennelijk was het Hof van oordeel dat althans in dat stadium van het geding voor Lightning Casino duidelijk moet zijn geweest dat zij voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moesten kunnen wijzen op gevallen waarin (beweerde) banden tussen (directieleden van) de beoogde vergunninghouder en de georganiseerde misdaad niet aan verlening van een vergunning als de onderhavige in de weg hadden gestaan en dat zij, zo zij bij hun beroep op het gelijkheidsbeginsel wilden persisteren, hun stellingen daaraan hadden moeten aanpassen. Dit oordeel getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting en is evenmin onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd.

Onderdeel 6 richt zich met een motiveringsklacht tegen het oordeel van het Hof in rov. 3.2.3 dat de Gouverneur niet in strijd met het motiveringsbeginsel heeft gehandeld door zonder nader onderzoek af te gaan op de overgelegde (passage van de) brief van de VNA, gelet op enerzijds de betrouwbaarheid/zorgvuldigheid die van de VNA verwacht mag worden en de wettelijke regeling van diens bijzondere taak, en anderzijds de aard van de beslissing en de discretionaire bevoegdheid van de Gouverneur. Het onderdeel betoogt dat dergelijke abstracte, normatieve omstandigheden onvoldoende waarborgen dat de VNA-informatie (ook) in dit concrete geval op waarheid berustte. Het onderdeel betoogt dat zulks bovendien niet slechts de eis van een draagkrachtige motivering, maar ook die van een zorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit, alsmede de toetsing van dit een en ander door de rechter betreft. Daarbij moesten de Gouverneur en het Hof volgens het onderdeel mede letten op de grote financiële belangen van Lightning Casino en op de nadelige invloed op hun reputatie van de (motivering van) de weigering van de gevraagde vergunning. Voorts wordt (ook hier) benadrukt dat de Gouverneur zonder wederhoor en zonder nader onderzoek op de VNA-informatie is afgegaan, dat deze informatie geheel ongespecificeerd bleek te zijn, en dat deze informatie noch door Lightning Casino c.s. vooraf respectievelijk in deze procedure kon worden weersproken, noch achteraf door hen of de rechter kon worden geverifieerd.

Aan Lightning Casino c.s. moet worden toegegeven dat de vraag of het Land zich zonder nader onderzoek op de brief van de VNA kon baseren, niet slechts het beginsel van een draagkrachtige motivering, maar ook het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding raakt. Kennelijk is het Hof zich dat echter bewust geweest, waar de door het Hof in rov. 3.2.3 toegepaste norm juist door het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding lijkt te zijn geïnspireerd (vergelijk art. 3:9 Awb, dat als een uitwerking van het zorgvuldigheidsbeginsel en de daarvan deel uitmakende onderzoeksplicht van art. 3:2 Awb kan worden beschouwd). Waar het onderdeel klaagt dat de factoren die het Hof hebben geleid tot het oordeel dat het Land zich naar behoren heeft gekweten van zijn verplichting zich van de deugdelijkheid van de bevindingen van de VNA te vergewissen, onvoldoende waarborgen dat de VNA-informatie in dit concrete geval op waarheid berustte, stelt het een eis die als zodanig (ook) in art. 3:9 Awb geen grond vindt. Art. 3:9 Awb beoogt niet meer te waarborgen dan dat, in het geval dat een bestuursorgaan op hem gegeven adviezen afgaat, er tenminste voldoende grond is voor het vertrouwen dat het bestuursorgaan aldus in die adviezen (en in de betrokken adviseur) stelt. Weliswaar kan de verplichting van het bestuursorgaan zich te vergewissen dat het onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgehad ook impliceren dat het bestuursorgaan zich ervan vergewist dat het hem gegeven advies op een juiste feitelijke grondslag berust12., maar anderzijds is tijdens de parlementaire behandeling van de Awb onder ogen gezien dat, naarmate het bestuursorgaan meer ervaring met een bepaalde adviseur heeft, het meer op de expertise van die adviseur zal mogen afgaan en dat het bestuursorgaan na verloop van tijd in principe ervan zal mogen uitgaan dat het onderzoek door die adviseur steeds op dezelfde zorgvuldige wijze plaatsvindt13.. Kennelijk heeft het Hof zulk gefundeerd vertrouwen op het oog gehad, waar het ‘de betrouwbaarheid en zorgvuldigheid die van die dienst verwacht mag worden en zijn bijzondere taak, zoals omschreven in het Landsbesluit houdende algemene maatregelen van de 10e juni 1963 regelende de taak en de organisatie van de Inlichtingendienst (P.B. 1963, no. 89)’ in aanmerking heeft genomen. Intussen sluit ook gefundeerd vertrouwen niet uit dat een nader onderzoek kan zijn aangewezen, maar daartoe zullen er (in de woorden van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State14.) concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de betrokken inlichtingen moeten zijn. Zulke aanknopingspunten heeft het Hof kennelijk niet aanwezig geoordeeld.

Bij dit alles is overigens van belang dat het Hof de aard van de beslissing waarom het hier gaat en de discretionaire bevoegdheid die het bestuursorgaan ter zake heeft, mede van belang heeft geacht bij de beantwoording van de vraag of het Land op de brief van de VNA mocht afgaan. Zoals hiervóór (onder 2.6, eerste alinea) al aan de orde kwam, vat ik het bestreden oordeel aldus op, dat voor het Land essentieel was dat de directieleden van Lightning Casino te goeder naam en faam bekend stonden. In dat licht kan reeds het feit dat men (door inlichtingendiensten) met de georganiseerde misdaad in verband wordt gebracht, voor de gevraagde vergunning prohibitief zijn en behoeft niet zonder meer beslissend te zijn of een dergelijk verband al dan niet is bewezen. Ook in die zin lijkt het onderdeel te hoge eisen te stellen waar het als voorwaarde voor weigering van de gevraagde vergunning lijkt te verlangen dat gewaarborgd is dat de VNA-informatie ‘op waarheid berust’.

Dat het Hof de aard van de beslissing waarom het hier gaat in aanmerking heeft genomen, impliceert dat het ongetwijfeld mede het belang van Lightning Casino bij de gevraagde vergunning bij zijn oordeel heeft betrokken en zich ook mogelijke reputatieschade van Lightning Casino c.s. bij weigering van die vergunning bewust is geweest. Overigens wijs ik erop dat het Hof reeds in zijn vonnis van 14 november 2000 over de door de Gouverneur verrichte belangenafweging heeft geoordeeld en dat (anders dan onderdeel 4 betoogt) die belangenafweging thans niet meer aan de orde is.

Naar mijn mening zijn de beginselen van een zorgvuldige voorbereiding en een draagkrachtige motivering niet op de door het onderdeel voorgedragen gronden geschonden. Dat neemt niet weg dat ik het uit een oogpunt van een zorgvuldige wijze van besluitvorming minder gelukkig acht dat de Gouverneur c.q. het Land niet is ingegaan op het aanbod van de VNA de in de brief van 18 september 1996 vervatte informatie mondeling toe te lichten. Uitgangspunt lijkt mij te zijn dat, indien een bestuursorgaan een derde inschakelt om inlichtingen te verzamelen met het oog op een bepaald besluit, het bestuursorgaan van het geheel van de door die derde vervolgens gepresenteerde (of te presenteren aangeboden) inlichtingen kennisneemt en zich niet, zoals in casu, voor een deel daarvan afsluit. Dat het hier, zoals in de schriftelijke toelichting van mr. Grabandt onder 6, in fine, is benadrukt, naar hun aard geheim te houden inlichtingen betrof, is in dit verband niet beslissend, nu geheimhouding in de relatie tussen de VNA en de Gouverneur c.q. het Land niet aan de orde was. Dat de betrokken inlichtingen niet aan Lightning Casino c.s. mochten worden prijsgegeven is zeer wel voorstelbaar, maar daarin had, als de Gouverneur c.q. het Land zich wèl had laten informeren, de rechter kunnen voorzien.

Onderdeel 7 bevat geen zelfstandige klachten en behoeft dan ook geen afzonderlijke behandeling. Het onderdeel kan niet tot cassatie leiden, evenmin als een van de daaraan voorafgaande onderdelen.

Voor het geval dat de Hoge Raad een of meer van de onderdelen niettemin gegrond zou bevinden, laat zich als verdere voortgang mijns inziens moeilijk anders denken dan dat het Land na verwijzing alsnog in de gelegenheid zal worden gesteld zich nader met de VNA te verstaan over de door de VNA verkregen inlichtingen waarop de brief van 18 september 1996 was gebaseerd en zich vervolgens uit te laten over de vraag of het, gelet op de uitkomsten van dat nadere beraad met de VNA, blijft bij de bedenkingen waarop de litigieuze weigering is gebaseerd15.. Wordt het Land tot dit een en ander in de gelegenheid gesteld, dan zal het in beginsel ook mededeling moeten doen van eventuele nadere van de VNA verkregen inlichtingen, in welk verband het zich mogelijk (opnieuw) op gewichtige redenen die zich tegen openbaarmaking verzetten, zal willen beroepen. In voorkomend geval zullen de door de Hoge Raad in het verwijzingsarrest van 20 december 2002 gegeven richtsnoeren voor de verdere behandeling na verwijzing mutatis mutandis op de behandeling van een dergelijk beroep moeten worden toegepast.

De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal