5.3.3 Verschillen tussen de raad van commissarissen en de raad van toezicht in verband met toezicht op doelverwezenlijking

Alle rechtspersonen zijn in zekere zin doelorganisaties, zij zijn gericht op het verwezenlijken van een bepaald doel. Algemeen wordt aangenomen dat een belangrijke taak van het bestuur van een rechtspersoon is het optimaal realiseren van de doelstellingen van de rechtspersoon.1 Namens de rechtspersoon stelt het bestuur hiertoe een beleid en een strategie op en ontplooit het bestuur bepaalde activiteiten. In de wet is de gerichtheid van het bestuur op doelrealisatie als het ware negatief geformuleerd: het bestuur mag op grond van artikel 2:7 BW niet handelen buiten het doel van de rechtspersoon.2 Het toezichthoudend orgaan ziet er op toe dat het bestuur beleid opstelt voor de wijze waarop het doel optimaal gerealiseerd wordt en dat het bestuur zijn bestuursbevoegdheden ook daadwerkelijk aanwendt om dit beleid te realiseren.3

De wet bepaalt dat in de statuten van een vennootschap het doel is omschreven (artikel 2:66 en 2:177 lid 1 BW). Het doel van de vennootschap duidt het terrein van de feitelijke werkzaamheden van de vennootschap aan.4 In de literatuur wordt soms onderscheid gemaakt tussen het statutaire doel en het feitelijke of het “eigenlijke doel” van de vennootschap. Vroeger werd wel gezegd dat het eigenlijke doel van de vennootschap is: het behalen van winst, van vermogensrechtelijk voordeel, in ieder geval mede ten behoeve van aandeelhouders. Tegenwoordig gaat men er van uit dat het eigenlijke doel niet meer uitsluitend door de aandeelhouders wordt bepaald. Met het begrip “eigenlijke doel” wordt mede de continuïteitsgedachte tot uitdrukking gebracht: het verwezenlijken van de belangen van stakeholders op langere termijn.5

Het belang van de vennootschap vormt het richtsnoer voor bestuurders en commissarissen: zij dienen niet alleen de belangen van aandeelhouders, maar ook de belangen van de overige bij de vennootschap betrokkenen in aanmerking te nemen. De NCGC verwoordt het voor beursgenoteerde vennootschappen aldus dat het bestuur zich richt op lange termijn waardecreatie van de vennootschap en de met haar verbonden onderneming en dat de raad van commissarissen daarop toezicht houdt (1.1 NCGC).

Hoewel het eigenlijke doel waarnaar het bestuur en de raad van commissarissen zich moeten richten dus niet uitsluitend door aandeelhouders wordt bepaald, zijn de aandeelhouders niettemin belangrijke stakeholders. Van praktisch belang is dat een (bestuurder of) commissaris, die zich naar het oordeel van de aandeelhouders onvoldoende richt naar hetgeen de aandeelhouders voor ogen hebben, ontslagen kan worden door de algemene vergadering. Aandeelhouders spelen bovendien een belangrijke rol bij het bepalen van het statutaire doel, aangezien zij middels de algemene vergadering kunnen besluiten het statutaire doel te herzien (artikel 2:121/231 lid 1 BW, zie ook paragraaf 4.4.1).

De doelomschrijving van een vennootschap kan heel algemeen en ruim zijn. Vermelding van de belangrijkste werkzaamheden ligt voor de hand, maar is niet noodzakelijk. Volgens sommige auteurs zou het verplichte statutaire doel bij de NV en BV zelfs afgeschaft kunnen worden.6 Een ruim statutair doel geeft het bestuur van een vennootschap veel beleidsvrijheid, maar de aandeelhouders kunnen deze vrijheid beperken door gebruik te maken van hun wettelijke en statutaire bevoegdheden, zoals bijvoorbeeld de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen.

Ook voor stichtingen geldt het wettelijk voorschrift dat de statuten het doel van de stichting dienen te bevatten (artikel 2:286 lid 4 BW). Voor stichtingen geldt daarbij de wettelijke beperking dat het doel niet mag zijn: het maken van winst die aan leden van een stichtingsorgaan wordt uitgekeerd (artikel 2:285 lid 3 BW). Het statutaire doel wordt, in ieder geval in eerste instantie, door de oprichters bepaald. De oprichters beslissen ook of in de statuten de mogelijkheid wordt toegekend om het doel te wijzigen en wie het wijzigingsbevoegde orgaan is. In paragrafen 4.3.3 en 4.4.3 werd omschreven dat uit de MvT bij de WS 1956 is af te leiden dat een eenmaal gewijzigd doel wordt geacht de nieuwe “wil van de oprichter” weer te geven.

Het bestuur en de raad van toezicht van de stichting zijn, als gezegd, gericht op (toezicht op) verwezenlijking van het stichtingsdoel. Daarbij dienen zij de belangen van alle betrokken stakeholders in acht te nemen, waaronder de belangen van degenen die hebben bijgedragen aan het stichtingsvermogen en de begunstigden (uitkeringsgerechtigden). Anders dan bij corporatieve rechtspersonen bepalen de begunstigden echter niet wat dat doel inhoudt; zij hebben geen invloed op het statutaire doel. Het is eerder andersom: het statutaire stichtingsdoel bepaalt wie de begunstigden zijn. Voor zover er een orgaan is dat bevoegd is het statutaire doel te wijzigen, zal dit doorgaans het bestuur zelf zijn, al dan niet met goedkeuring van de raad van toezicht. Mede vanwege spanning met het ledenverbod (zie paragraaf 4.7), zullen de begunstigden niet degenen zijn die de bevoegdheid hebben om het doel te wijzigen.

Bestuurders en leden van de raad van toezicht van een stichting dienen zich naar mijn mening bij hun taakuitoefening nadrukkelijker dan bestuurders en commissarissen van kapitaalvennootschappen te laten leiden door het statutaire stichtingsdoel,7 waaraan immers ook het stichtingsvermogen gebonden is.8 De prominente rol van het statutaire doel zal ook in hoofdstuk 6 bij de invulling van “het belang van de stichting” en de afweging van alle bij de stichting betrokken belangen, worden belicht.

Net als het statutaire doel van een NV of BV laat de wet toe dat het stichtingsdoel ruim omschreven is. Het statutaire doel kan echter, anders dan bij NV’s en BV’s, mijns inziens niet gemist worden, aangezien het stichtingsvermogen aan het doel is gebonden en het statutaire doel, bij gebreke aan leden of aandeelhouders, richting geeft aan het handelen van het bestuur en de raad van toezicht (zie ook paragraaf 4.3.3).

In dit verband kan een onderscheid gemaakt worden tussen het primaire, voornaamste statutaire doel en de meer “ondersteunende” statutaire doelstellingen, die vaak een instructie bevatten hoe het doel, onder meer, bereikt kan worden. De raad van toezicht dient er naar mijn mening met name op toe te zien dat het primaire statutaire doel zo goed mogelijk wordt nagestreefd. Bijvoorbeeld: een stichting die ten doel heeft een bepaalde ziekte te bestrijden kan als “subdoelstelling” hebben: het laten uitvoeren van wetenschappelijk onderzoek, het organiseren van lezingen en congressen. Wat de subdoelstellingen betreft heeft het bestuur naar mijn mening meer beleidsvrijheid. Bijvoorbeeld: wanneer het wetenschappelijk onderzoek bepaalde resultaten heeft opgeleverd (bijvoorbeeld dat er een verband bestaat tussen roken en het krijgen van de ziekte), zou het bestuur kunnen besluiten het stichtingsvermogen te gebruiken voor een reclamecampagne teneinde mensen zich daarvan bewust te maken. Hoewel deze subdoelstelling niet in de statuten is genoemd, draagt zij wel bij aan het bereiken van het primaire doel.

Net als bij andere rechtspersonen, geldt voor stichtingen dat het doel de stichting beschermt tegen bestuurders die de grenzen van hun bevoegdheden overschrijden. Handelen in strijd met de statutaire doelomschrijving kan leiden tot het oordeel dat bestuurders tegenover de stichting de hun opgedragen taak niet behoorlijk hebben vervuld (in de zin van artikel 2:9 BW).9 Om die reden is het van belang dat de doelstelling en de grenzen van het doel duidelijk en kenbaar zijn. Ook in de jurisprudentie is uitgemaakt dat de statutaire doelomschrijving van een stichting kan worden gezien als een bepaling die de rechtspersoon beoogt te beschermen. Zo achtte het Hof Amsterdam in de uitspraak inzake Stichting Freule Lauta van Aysma de bestuurders van de stichting aansprakelijk op grond van artikel 2:9 BW voor de schade die de stichting leed door riskante beleggingsconstructies waardoor een banklening niet kon worden afgelost. Daarbij overwoog het Hof dat van belang was de omstandigheid dat de stichting blijkens de statuten tot doel had werkzaam te zijn op het gebied van huisvesting van bejaarden. Gelet op het doel van de stichting en de bij de aflossing van de financiering van de stichting betrokken belangen van derden, met name de bewoners van de flats en de gemeente die borg stond voor de aflossing van de lening, achtte het Hof het zorgvuldig voeren van het financiële beleid van de stichting een essentieel onderdeel van de taak van het bestuur.10

Het stichtingsdoel is, als gezegd, een belangrijk richtsnoer voor zowel het bestuur als de raad van toezicht. Voor de raad van toezicht is van belang dat bestuurders inzicht geven hoe zij het stichtingsdoel willen bereiken, welk beleid het bestuur hiervoor heeft opgesteld en welke activiteiten zij in verband daarmee willen ondernemen. Anders gezegd: het stichtingsdoel wordt door het bestuur ingekleurd met het opgestelde beleid en met besluiten die het bestuur neemt ter uitvoering van dat beleid. Niet alleen voor de raad van toezicht maar ook voor betrokken belanghebbenden kan het van belang zijn om kennis te kunnen nemen van het beleidsplan van de stichting.

Stichtingen die willen kwalificeren als algemeen nut beogende instelling (ANBI, zie hierover paragraaf 6.3.2) dienen op grond van voorschriften van de Belastingdienst een beleidsplan op te stellen. Zij dienen via internet (dat wil zeggen: via een eigen website of de website van bijvoorbeeld een brancheorganisatie) de hoofdlijnen van het beleidsplan kenbaar te maken. Daarnaast dienen zij andere informatie via internet te publiceren, waaronder: de doelstelling van de stichting, een actueel verslag van de uitgeoefende activiteiten en de financiële verantwoording. Volgens de toelichting van de Belastingdienst moet een stichting die als ANBI in aanmerking wil komen een actueel beleidsplan hebben, welk plan laat zien hoe het bestuur van de ANBI zijn werk uitvoert teneinde de stichtingsdoelstelling te bereiken. Het plan mag ook een meerjarig beleidsplan zijn en moet niet alleen inzicht geven in het werk dat de instelling doet, maar ook de manier waarop de stichting geld werft en de wijze waarop het vermogen wordt beheerd en besteed. Ook een overheidsinstantie, zoals een gemeente, kan aan het verlenen van subsidie of een financiering de voorwaarde verbinden dat het bestuur van de stichting een beleidsplan opstelt en verantwoording aflegt.

Ik meen dat als er een raad van toezicht is ingesteld, de raad kan verlangen dat het bestuur een concreet beleidsplan opstelt. Het beleidsplan en de verantwoording over het gevoerde beleid is niet alleen van belang voor de raad van toezicht zelf, maar ook voor de bij de stichting betrokken belanghebbenden, waaronder in ieder geval de begunstigden en degenen die hebben bijgedragen aan het stichtingsvermogen. Bij stichtingen ontbreekt immers een algemene vergadering waaraan jaarlijks verantwoording wordt afgelegd en een bestuursverslag ter beschikking wordt gesteld. Bovendien geldt slechts voor stichtingen die een middelgrote of grote onderneming hebben dat zij jaarstukken via het handelsregister openbaar moeten maken (zie hierover ook paragraaf 8.2.4).

De raad van toezicht kan van het bestuur van de stichting verlangen dat het de hoofdlijnen van het beleidsplan en de uitvoering van het beleidsplan periodiek ten behoeve van derden beschikbaar stelt, bijvoorbeeld via een eigen website of de website van een brancheorganisatie. Ook via een periodieke nieuwsbrief aan vaste donateurs kan het bestuur kenbaar maken hoe hij het beleid ter bereiking van de stichtingsdoelstellingen concreet vorm geeft.

Het gericht zijn op doelverwezenlijking kan er toe leiden dat een rechtspersoon op enig moment zijn doel bereikt heeft. Bovendien is het mogelijk dat door omstandigheden het doel van een rechtspersoon niet meer bereikt kan worden.

Rechtspersonen, ook kapitaalvennootschappen, kunnen voor een bepaald doel worden opgericht, bijvoorbeeld voor de ontwikkeling van een bepaald project. Als het project is afgerond, is het aan de aandeelhouders om te besluiten om de vennootschap te ontbinden of om het doel te wijzigen, zodat de vennootschap “ergens anders voor gebruikt kan worden”.

Ook stichtingen worden voor een bepaald doel opgericht. Indien het doel bereikt is of niet meer bereikt kan worden, kan het doel slechts gewijzigd worden indien de statuten de mogelijkheid bieden tot doelwijziging. De wet bevat een aparte bepaling voor het geval dat het stichtingsdoel bereikt is of niet meer bereikt kan worden en wijziging van het doel niet in aanmerking komt. Deze bepaling houdt in dat een belanghebbende of het openbaar ministerie de rechtbank kan verzoeken de stichting te ontbinden (artikel 2:301 lid 1 sub b BW). Het feit dat wijziging van het doel niet in aanmerking komt kan een gevolg zijn van het feit dat de statuten doelwijziging niet toelaten en de rechtbank niet is verzocht om een verwant doel aan te wijzen of het feit dat er geen verwant doel aan te wijzen is.

Als het bestuur op grond van de statuten bevoegd is om, al dan niet met goedkeuring van de raad van toezicht, te besluiten om het doel te wijzigen, heeft het bestuur een mogelijkheid om het doel aan te passen aan gewijzigde omstandigheden. In sommige gevallen zal dat echter niet mogelijk zijn of kan het bestuur geen geschikt (verwant) doel vinden. In dat geval rest het bestuur dus geen andere mogelijkheid dan te besluiten tot ontbinding. Anders dan aandeelhouders, die zelf vermogen voor een bepaald doel in hun vennootschap hebben bijeengebracht, kan het bestuur niet altijd het doel naar eigen goeddunken wijzigen teneinde de stichting “ergens anders voor te gebruiken” (zie ook paragraaf 4.4.4). Door wijziging van het doel wijzigt immers de bestemming van het aanwezige stichtingsvermogen dat mogelijk is bijeengebracht door personen (donateurs, etc) die niet institutioneel betrokken zijn of statutaire goedkeuringsrechten hebben.

In de praktijk kunnen zich lastige vragen voordoen. Stel bijvoorbeeld dat een stichting ten doel heeft een kliniek in stand te houden “ter bestrijding van bepaalde tropische ziekten” en de stichting, hoewel dit niet in de (hoofd)doelstelling is opgenomen, in de praktijk ook andere, niet-tropische ziekten behandelt waarvoor een behoorlijk aantal artsen in dienst is. Indien de tropische ziekten op een gegeven moment niet meer behandeld hoeven te worden omdat er voldoende inentingen en medicijnen bestaan en de ziekten niet meer voorkomen, is het doel dan bereikt en moet de stichting ontbonden worden? Of kan het bestuur het doel wijzigen in “de behandeling van ziekten in het algemeen”? Net als bij sommige vennootschappen kan gezegd worden dat de belangen van stakeholders op langere termijn, zoals de belangen van werknemers, een rol spelen. In dit geval zou echter ook beargumenteerd kunnen worden dat de stichting zich nog slechts zou moeten toeleggen op verdere ontwikkeling en verbetering van inentingen en medicijnen tegen tropische ziekten. De mogelijkheden hangen in belangrijke mate af van de formulering en geboden ruimte in de statuten. Zoals opgemerkt in paragraaf 4.4.4. is in verband met de beoordeling door de raad van toezicht of een wijziging geoorloofd is, van belang hoe ver het nieuwe doel verwijderd is van het oorspronkelijke doel en de oorspronkelijke activiteiten van de stichting. Bovendien dient gekeken te worden naar de aard van de wijzigingen. Zie over de belangen van werknemers in dit voorbeeld ook paragraaf 6.2.5.

Hoeveel ruimte bestuurders hebben bij doelwijziging hangt dus in de eerste plaats af van de bewoording van de statuten, maar vaak zal het er op neer komen dat zij, anders dan aandeelhouders, in beginsel zo veel mogelijk aansluiting moeten zoeken bij het tot dan toe geldende doel en bij de belangen die voortvloeien uit dat doel. In sommige gevallen kan juist gezegd worden dat het tot de taak van het bestuur behoort het stichtingsdoel te wijzigen en aan te passen aan veranderde omstandigheden. Het bereiken van het doel kan echter ook tot gevolg hebben dat de stichting ontbonden moet worden. De raad van toezicht dient, als gezegd, naar mijn mening middels een goedkeuringsrecht betrokken te worden bij besluiten tot doelwijziging en besluiten tot ontbinding. Onderdeel van die betrokkenheid is dat de raad erop toe ziet dat het bestuur bij het nemen van dergelijke besluiten alle betrokken belangen zorgvuldig afweegt.