Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.3.7:3.3.7 Tussenconclusie

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.3.7

3.3.7 Tussenconclusie

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In paragraaf 2.3.3 heb ik opgemerkt dat de wetgever in beginsel uit een schier oneindig aantal systeemordeningscriteria kan kiezen. Dergelijke systeemordeningscriteria ordenen een wetssysteem. Zij brengen daarin samenhang, reden waarom ik hiervoor heb gesproken over samenhangcriteria. Die systeemordeningscriteria heb ik onderscheiden in zakelijke en typisch juridische systeemordeningscriteria. De door de wetgever gekozen samenhangcriteria bepalen het wetssysteem, het wetssystematisch tekort, alsmede probleemstelling en oplossingen.1

Een wetssysteem bestaat uit volgens bepaalde criteria geordende, onderling samenhangende regels. De kenbaarheid van het recht, de belangrijkste functie van een wetssysteem los van de inhoud van de daarvan deel uitmakende regels, de probleemgeoriënteerd van een wetssysteem en het in Nederland geldende postulaat dat ieder wordt geacht de wet te kennen, betekenen dat de wetgever naar samenhangcriteria moet zoeken buiten de wereld van het recht, in de echte werkelijkheid. Die samenhang betreft dan subjecten, objecten, activiteiten en de fysieke leefomgeving. Het gaat daarbij om zakelijke systeemordeningscriteria.

Hierna zal nader worden aangegeven waarom juist zakelijke systeemordeningscriteria zich bij uitstek lenen als samenhangcriteria voor het bundelen van wetssystemen op het gebied van het omgevingsrecht.

In de eerste plaats komt het gebruik van zakelijke systeemordeningscriteria de kenbaarheid van het omgevingsrecht ten goede.

De Wabo wordt bepaald door het zakelijk samenhangcriterium plaatsgebonden project dat bestaat uit één of meer activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving.2 Een van die activiteiten is het bouwen van een bouwwerk. Een aannemer die een huis wil bouwen zal er vermoedelijk zonder specialistische juridische voorkennis in slagen in de Wabo de regel te vinden dat het is verboden om een huis (bouwwerk) te bouwen zonder omgevingsvergunning.3 Die voorkennis is evenmin vereist voor degene die voornemens is een raffinaderij te exploiteren, aangezien het hier ook een plaatsgebonden project betreft dat bestaat uit één of meer activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving. Van hem of haar wordt iets meer voorkennis gevraagd, aangezien hij moet weten dat de wetgever voor het exploiteren van een raffinaderij de van het normale spraakgebruik afwijkende begrippen oprichten van een inrichting' gebruikt.4 Deze voorbeelden laten overigens zien, dat de kenbaarheid niet in het gedrang behoeft te komen als de wetgever een overkoepelend samenhangcriterium hanteert als een plaatsgebonden project, in plaats van samenhangcriteria als woning, raffinaderij, etcetera. Op zichzelf zal de kenbaarheid groter zijn, naarmate het samenhangcriterium specifieker is, maar dat kan tot onnodig uitgebreide wetssystemen leiden.

In de tweede plaats vormt het gebruik van zakelijke systeemordeningscriteria een uitstekende manier om de in paragraaf 3.2.6 bepleite samenhang zoals die bestaat in de echte werkelijkheid te realiseren.

Een wetssysteem bestaat uit volgens bepaalde criteria geordende, onderling samenhangende regels. Het per 1 januari 2008 vervallen5 Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen6 werd bepaald door het samenhangcriterium horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen voor zover van invloed op de fysieke leefomgeving', nader uitgewerkt in artikel 2 van dat Besluit.7 Voor de exploitant van een hotel, restaurant of café (horeca) was het aanstonds duidelijk dat dit wetssysteem op zijn bedrijf van toepassing was. De wetgever heeft dit Besluit per 1 januari 2008 vervangen door het Activiteitenbesluit, onder meer teneinde administratieve lasten te reduceren.8 In het Activiteitenbesluit zijn de samenhangcriteria niet langer inrichtingen, maar 'bedrijfsmatige activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving.' Door de samenhang niet langer te zoeken in inrichtingen, maar in activiteiten binnen die inrichtingen mag worden aangenomen dat de kenbaarheid voor de horeca- sport- en recreatieondernemer is verminderd. Had hij tot 1 januari 2008 te maken met een Besluit dat - uitzonderingen daargelaten - geheel op zijn inrichting van toepassing was, per 1 januari 2008 heeft hij te maken met een Activiteitenbesluit dat slechts op zijn inrichting van toepassing is voor zover daarin de in het Activiteitenbesluit geregelde activiteiten worden uitgevoerd. Om te weten welke regels dat zijn, dient hij eigenlijk nagenoeg het gehele Activiteitenbesluit door te nemen.

In de derde plaats zijn zakelijke systeemordeningscriteria geschikt voor het realiseren van een probleemgeoriënteerd wetssysteem.

Zo gebruikt het Activiteitenbesluit de zakelijke systeemordeningscriteria activiteiten met betrekking tot metaal'9 en nog specifieker 'lassen van metalen'10 en solderen van metalen'11 om subwetssystemen binnen het Activiteitenbesluit te bepalen. Wie vragen heeft over wat rechtens is in geval van het lassen of solderen van metalen zal als gevolg van het gebruik van de genoemde zakelijke systeemordeningscriterium tamelijk gemakkelijk geraken tot de voor hem relevante bepalingen in het Activiteitenbesluit.

In de vierde plaats helpt het gebruik van zakelijke systeemordeningscriteria de wetgever om wetssystemen binnen het omgevingsrecht toekomstbestendig te maken en te houden. Onder toekomstbestendig versta ik een wetssysteem dat niet wordt verstoord doordat de wetgever genoodzaakt is en blijft om een chronologische aanpak te gebruiken bij het tot stand brengen van omgevingsrecht.

Als bijvoorbeeld een inrichting' of installatie' als samenhangcriterium wordt gehanteerd, is de wetgever - op straffe van het realiseren van wetssystematische tekorten - verplicht om toekomstige omgevingsregels ten aanzien van een inrichting of installatie eveneens in het door dergelijke samenhangcriteria bepaalde wetssysteem op te nemen.

Woldendorp noemt een wetssysteem toekomstbestendig als je de juiste kapstokken kunt vinden om nieuwe regels aan op te hangen. Hij wil daartoe de naar verwachting permanente Europese richtlijnen als uitgangspunt gebruiken. Het is echter niet duidelijk of Woldendorp daarbij naar zakelijke ordeningscriteria wil kijken.12 Ook Molenaars zoekt toekomstbestendigheid in

wat zij noemt haakjes', aangrijpingspunten, in wetssystemen, maar meent dat die haakjes ook kunnen worden gezocht in het instrumentarium.13

In de vijfde plaats kan het gebruik van zakelijke systeemordeningscriteria zorgen voor een eenvoudiger omzetting van Europese richtlijnen op het gebied van het omgevingsrecht. Dergelijke Europese richtlijnen zijn nog steeds erg sectoraal ingericht.14 Dat maakt de kans groter dat het Europese wetssysteem van richtlijnen op het gebied van het omgevingsrecht wetssystematische tekorten bevat of zou kunnen bevatten. Dergelijke tekorten kunnen echter worden opgevangen als bij de omzetting van Europese richtlijnen wordt aangesloten bij in nationale wetssystemen op het gebied van het omgevingsrecht gehanteerde zakelijke samenhangcriteria.15

Als bijvoorbeeld 'installatie'16 als bedoeld in de Richtlijn industriële emissies17 als samenhangcriterium wordt gebezigd voor een nationaal (sub)wetssysteem, dan zouden Europese richtlijnen die zien op een dergelijke installatie in het op basis van dat samenhangcriterium gevormde nationale (sub)wetssysteem behoren te worden geregeld.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.