9.2 Het concept burgerbegroting

Het participatief budgetteren in de Braziliaanse stad Porto Alegre wordt doorgaans gezien als het prototype van een goed georganiseerde burgerbegroting. Eind jaren 80 ging het stadsbestuur daar over op een systeem waarbij inwoners van de stad op verschillende momenten betrokken werden bij het maken van keuzes over de besteding van het beschikbare budget.1 In het algemeen wordt de werkwijze als een groot succes gezien.2 Niet alleen participeert een aanzienlijk deel van de bevolking, maar de participatie heeft ook daadwerkelijk geleid tot een verandering in het uitgavenpatroon ten gunste van de armste lagen van de bevolking. Voorstanders van burgerbegrotingen zien Porto Alegre dan ook als hét voorbeeld van hoe het moet.3

Om te kunnen spreken van een burgerbegroting moet er sprake zijn van een proces waarin burgers (direct) deel kunnen nemen aan het prioriteren of alloceren van publieke middelen.4 Sintomer, Röcke en Herzberg, die grootschalig onderzoek hebben verricht naar burgerbegrotingen, nemen daarbij vijf aanvullende (procedurele) voorwaarden in acht:

Deze voorwaarden reflecteren deels de bestaande praktijk dat verreweg de meeste burgerbegrotingen op lokaal niveau worden georganiseerd. Daaraan liggen waarschijnlijk veelal praktische overwegingen ten grondslag. Lokale begrotingen zijn doorgaans minder complex dan bijvoorbeeld een rijksbegroting en het is makkelijker om bijeenkomsten te organiseren voor discussies over een plaatselijke begroting. Er is echter ook een belangrijke principiële reden om burgerbegrotingen vooral lokaal te organiseren. Een van de doelstellingen van een burgerbegroting is namelijk dat er bij de deelnemers een gevoel van eigenaarschap ontstaat. Aangenomen wordt dat daarvan eerder sprake zal zijn wanneer burgers invloed kunnen uitoefenen op hun directe (lokale) omgeving. De praktijk laat overigens verder een grote verscheidenheid zien aan manieren waarop de bovengenoemde voorwaarden zijn uitgewerkt. In Porto Alegre bijvoorbeeld komen inwoners met voorstellen en geven zij prioriteiten aan voor hun wijk, waarna het bevoegde orgaan de prioriteiten vaststelt. Inwoners gaan niet aan de slag met een bestaande begroting, maar creëren van onderop een nieuwe begroting. In Christchurch (Nieuw-Zeeland) gaan inwoners juist wel aan de slag met een bestaande (concept)begroting. Zij kunnen deze beoordelen en bijstellen door nieuwe voorstellen te doen. Deze voorstellen worden dan of als advies voorgelegd aan het bevoegde orgaan of worden direct voorzien van financiering.6

De precieze uitwerking van een burgerbegroting is mede afhankelijk van de institutionele context waarin deze opereert, maar wat alle burgerbegrotingen gemeen hebben, is dat zij beogen ambteloze burgers de mogelijkheid te geven om te bepalen waar middelen aan moeten worden uitgegeven, hoeveel en met welk doel. De beschikbare middelen zijn beperkt en burgers moeten kiezen aan welk doel ze meer willen besteden ten opzichte van andere doelen. Op deze manier moet het begrotingsproces tot beredeneerde oordelen leiden. Dit keuze-element is een kernonderdeel van het idee van de burgerbegroting en vormt het belangrijkste verschil met andere financiële instrumenten zoals een subsidie voor een buurtbarbecue of een wijkbudget dat inwoners mogen aanwenden voor het onderhoud van groenvoorzieningen. Bij deze beide instrumenten ligt immers de hoogte van het budget en het doel waaraan het mag worden besteed op voorhand vast. Het is verder belangrijk te benadrukken dat de invloed van burgers bij een burgerbegroting zich alleen uitstrekt over de uitgavenkant van de begroting. Het doorvoeren van aanpassingen aan de inkomstenkant, zoals het verhogen van premies en belastingen, wordt in geen enkele opzet als onderdeel van een burgerbegroting gezien.