47.4 Het intrekken van besluiten

Maar laten we besluiten met hét novum van het wetboek, de vierde titel van boek II: intrekking van besluiten. Dat is alom met lof ontvangen,1 men vindt het een knap stukje werk van de twee ontwerpsters, die een naar Franse begrippen betrekkelijk eenvoudig systeem hebben ontworpen dat aansluit bij de grote lijnen van de jurisprudentie, jurisprudentie die intussen zo verfijnd was geraakt dat ze illisible ‘onleesbaar’ was geworden. Ik geef de hoofdregels weer van de regeling, die in totaal dertien artikelen omvat.

Tweemaal twee categorieën brengen orde in het stelsel. Allereerst wordt intrekking, sortie de vigueur,2 onderscheiden in twee subcategorieën: opzegging voor de toekomst (abrogation) en terugneming met terugwerkende kracht (retrait); zie art. L.240-1. In de tweede plaats wordt onderscheiden tussen décisions créatrices de droits en andere.

Hier past een terminologische opmerking. In het openingsartikel van boek II, art. L.200-1, worden de termen acte administratif en décision gedefinieerd; tot nog toe kenden we alleen omschrijvingen uit de rechtsgeleerde literatuur, de doctrine.

In Nederlandse vertaling: ‘Onder actes [besluiten] worden hier verstaan actes administratifs unilatéraux [eenzijdige bestuursbeslissingen], onderverdeeld in actes décisoires [dat wil zeggen: op rechtsgevolg gericht, ‘besluiten’ dus] en non décisoires [niet op rechtsgevolg gericht]. Ze kunnen ook worden aangeduid als décisions of, afhankelijk van het geval als décisions individuelles [beschikkingen], décisions réglementaires [algemeen verbindende voorschriften] en beslissingen die noch algemeen noch individueel zijn [overige besluiten van algemene strekking dus].

En de besluiten kunnen al of niet créatrices de droits, rechten verlenend, zijn. Daarvan geeft het wetboek geen nadere uitleg, en ook de doctrine is er nog nooit in geslaagd een sluitende omschrijving te geven.3 Uit de opzet van de onder- havige titel blijkt echter dat de algemeen verbindende voorschriften er in elk geval niet toe behoren, en dat ‘overige b.a.s.’en’ er soms toe kúnnen behoren. In de praktijk gaat het vrijwel alleen om begunstigende beschikkingen.4 Ik zal er nu verder de term ‘begunstigend besluit’ voor gebruiken.

Ambtshalve of op verzoek van een derde kan een begunstigend besluit slechts worden opgezegd of teruggenomen als het in strijd met het recht is, en dan ook nog alleen binnen vier maanden nadat het is genomen, zegt art. L.242-1. Deze beperkingen gelden natuurlijk niet als niet is voldaan aan een conditie die geldt voor het bestaan of het voortbestaan van het besluit, voegt art. L. 242-2 toe: bijv. iemand heeft bijzondere bescherming toegezegd gekregen ‘zolang dat nodig is’; een subsidie is toegezegd voor een prestatie die niet of niet helemaal wordt verricht.5 Een begunstigend besluit móet worden opgezegd of teruggenomen als de begunstigde daarom verzoekt; maar ook dat alleen binnen de vier-maandentermijn, aldus art. L. 242-3. Als tegen een begunstigend besluit bezwaar moet worden gemaakt of administratief beroep bij een hiërarchisch meerdere moet worden ingesteld voordat beroep bij de bestuursrechter mogelijk is – naar Frans recht is dat tamelijk uitzonderlijk; zo’n bestuurlijke rechtsgang kán wel altijd, maar de onderhavige regel geldt alleen als de voorprocedure verplicht is – geldt de vier-maandentermijn niet (art. L. 242-5).

Algemeen verbindende voorschriften, alsmede niet begunstigende andere besluiten kunnen altijd worden gewijzigd of opgezegd, zij het dat bij algemeen verbindende voorschriften dan soms een overgangstermijn moet worden geboden, aldus art. L.243-1 in verbinding met art. L. 221-6. Een algemeen verbindend voorschrift dat onrechtmatig blijkt, moet worden afgeschaft, ook als die onrechtmatigheid voortvloeit uit een verandering van de feitelijke omstandigheden. Voor andere niet begunstigende besluiten geldt hetzelfde (art. L. 243-2).

Een algemeen verbindend voorschrift dat onrechtmatig is, kan slechts binnen een termijn van vier maanden nadat het is genomen worden teruggenomen (ex tunc); hetzelfde geldt voor andere besluiten, als ze niet begunstigend zijn, art. L.243-3. Een sanctiebesluit (alleen bestraffende besluiten heten in andere rechtsstelsels dan het Nederlandse ‘sanctie’) kan echter altijd worden teruggenomen, art. L. 243-4.

Voor de Nederlandse lezer zitten daar nogal wat exotische bepalingen bij; vergelijk ze bijvoorbeeld met de concept intrekkingsbepalingen die Brita de Kam

heeft ontworpen in haar proefschrift,6 of met Willemien den Oudens bijdrage aan de bundel 15 jaar Awb.7

De meeste elementen van de CRPA-regeling gaan terug op de jurisprudentie van de CE. Daar heeft men zo dicht mogelijk blij willen blijven, alleen zijn de verschillende categorieën gevallen nu veel strakker getrokken: dáár zit de grote winst. Zodoende ziet het er in Franse ogen aangenaam overzichtelijk en toch bekend uit.