1.5.2 Rechtsgebied: belastingrecht en vertrouwensbeginsel

Dit onderzoek gaat over het Nederlandse belastingrecht. De vraag of burgers een in rechte te beschermen vertrouwen kunnen ontlenen is ook in andere rechtsgebieden relevant, maar in dit onderzoek wordt geen rechtsvergelijking gemaakt.1 Het onderzoek is gericht op de juridische consequenties van door voorlichting gewekte verwachtingen en is daarmee gericht op het (nationaalrechtelijke2) vertrouwensbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur.3

De bescherming van de burger ten opzichte van onjuiste informatieverstrekking van de overheid komt verder aan de orde in het algemene bestuursrecht4 en in het civiele recht (denk aan overheidsaansprakelijkheid).5 Waar van belang voor de beantwoording van de onderzoeksvraag, wordt naar literatuur uit die rechtsgebieden verwezen. Bovendien is de Belastingdienst niet de enige wetsuitvoerder die voorlichting geeft, maar geven andere uitvoeringsorganisaties (zoals het UWV en de SVB) ook voorlichting over wet- en regelgeving, waarbij vergelijkbare vragen opkomen. Desalniettemin heeft het belastingrecht een aantal eigenschappen dat de problematiek van aan voorlichting te ontlenen vertrouwen nog uitdagender maakt dan in andere (rechts)gebieden.6 In de eerste plaats de massaliteit van belastingheffing. De Belastingdienst heeft bij de uitvoering te maken met 12 miljoen belastingplichtige burgers.7 Van alle overheidsorganisaties heeft de Belastingdienst ‘de meest intensieve contacten met burgers’ én ‘de lastigste relatie’ (belastingheffing).8 Bovendien typeert het belastingrecht zich door zijn complexiteit, de impact op burgers (belastingen als eenzijdige ingreep in de financiële positie van de burger) en de administratieve verplichtingen die in het kader van belastingheffing op de burger rusten (denk alleen al aan de jaarlijks terugkerende belastingaangifte inkomstenbelasting).9 Specifiek ten aanzien van voorlichting in de fiscale context geldt dat, zoals Meuwese terecht typeert, sprake is van een ‘unieke combinatie van hoge complexiteit en een zeer brede groep eindgebruikers’ waardoor goede ‘vertalingen’ door de Belastingdienst in de vorm van voorlichting noodzakelijk is.10

In dit onderzoek ligt de nadruk op voorlichting van de Belastingdienst in het kader van de uitvoering van de kerntaken van de Belastingdienst, de heffing en inning van rijksbelastingen.11 Daarnaast heeft de Belastingdienst andere taken, zoals premieheffing en opsporing. Toeslagen en Douane zijn na de bestuurlijke ontvlechting in 2020 zelfstandige directoraten-generaal geworden.12 Hoewel de Belastingdienst ook in het kader van bijvoorbeeld toeslagen voorlichting verstrekt, vallen toeslagen als zodanig buiten de reikwijdte van dit onderzoek.13 Wet- en regelgeving ten aanzien van toeslagen betreft geen fiscale wet- en regelgeving, maar valt onder het algemene bestuursrecht.14 Dat brengt mee dat geschillen in toeslagzaken (waaronder gevallen waarin een beroep op het vertrouwensbeginsel bij voorlichting wordt gedaan) in principe niet door de Hoge Raad maar door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State als hoogste rechter worden beslist, met een eigen juridische context en beoordelingskader.15 In hoeverre dit wenselijk is, evenals de wenselijkheid van eventuele overeenkomsten of verschillen16, is een voor de hand liggende vraag (zeker vanuit de burger). Het valt echter vanwege de focus op het belastingrecht buiten het bestek van dit onderzoek.17 Wel kunnen de inzichten uit dit onderzoek ook buiten het fiscale kader van waarde zijn.