8.5.4.2 Beoordeling en evaluatie van de maatregelen omtrent versterking

In deze paragraaf presenteer ik beoordelingen en evaluaties van de maatregelen omtrent versterking. Eerst bespreek ik de versterking via het CVW en de gebiedsgerichte aanpak onder regie van de NCG. Vervolgens behandel ik evaluaties van en ervaringen met de onder NCG geïnstigeerde regeling Heft in Eigen Hand/Eigen Initiatief; de Nieuwbouwregeling; de subsidieregeling Regeling energiebesparing aardbevingsbestendige woningen; en de pilot MKB-compensatieregeling.

Het CVW kreeg volgens zijn Commissie van Toezicht te maken met een ‘onmogelijk verwachtingspatroon’.1 De NCG, die medio 2015 betrokken raakt als regievoerder, constateerde dat bewoners over het algemeen ‘positief en meewerkend’ waren, maar ‘grote gereserveerdheid’2 toonden richting CVW vanwege diens relatie met NAM. Bewoners wilden soms niet meewerken aan inspecties.3 Uit een audit uit 2017 kwam naar voren dat NAM ‘(zeer) dicht op de CVW-organisatie zit om toe te zien op een adequate invulling van het contract’,4 wat door CVW werd ervaren als ‘zeer gedetailleerd en in sommige gevallen ‘bureaucratisch’ en ineffectief’.5 Het CVW had onvoldoende overzicht, procedures en systemen om de versterking te kunnen opschalen. In het contract tussen NAM en CVW zou bewonersgerichtheid expliciet moeten worden opgenomen, en het zou goed zijn voor de transparantie als deze overeenkomst openbaar werd gemaakt.6

Volgens de audit diende het CVW tevens de kwaliteit van betrokken aannemers beter te bewaken.7 Kleine, regionale bouwers vonden dat zij te weinig werden ingeschakeld door CVW8 en waren kritisch over de eisen die het CVW stelde: om voor een ‘opdracht in aanmerking te komen moesten zulke dure communicatie- en veiligheidscursussen worden gevolgd, dat meerdere collega-aannemers geen werk meer wilden uitvoeren’.9 Volgens een eerdere audit waren bewoners ‘van mening dat het CVW veel werk wegzet in contracten met grotere aannemers, … [die] de onderaanneming inhuurt tegen lage bedragen, terwijl de winst bij de grotere bedrijven komt.’10

De belangrijkste klachten over het CVW en de versterkingsoperatie richtten zich op tekortschietende communicatie en informatie:11 ‘De meest gehoorde klacht is dat men te weinig informatie krijgt en daar zelf veel moeite voor moet doen.’12 De Onafhankelijke Raadsman achtte dit nijpend vanwege de ‘sociaal-maatschappelijke impact’13 van de versterking en waarschuwde dat individuele eigenaren controle moesten krijgen over de gebeurtenissen rond hun huizen.14 De Raadsman ontving tevens klachten over de aanpak van zogenaamde High Risk Building Elements (onderdelen zoals schoorstenen die relatief makkelijk los kunnen komen bij aardbevingen):15 de doorlooptijden en toelichting van de aanpak hiervan schoten ernstig tekort.16 Volgens de Raadsman ontbrak aanvankelijk ‘een duidelijk werkprotocol’;17 bewoners misten hierin tevens de mogelijkheid tot second opinion, omdat de meeste bewoners bouwkundige kennis misten. Een klager gaf aan: ‘De bewoner staat dus altijd op achterstand.’18 Vooral in bijzondere gevallen, zoals erfgoed, oudere gebouwen en beschermde stadsgezichten, vond discussie plaats tussen CVW en eigenaren, die niet akkoord konden of wilden gaan met goedkopere vervangende elementen.19 De Raadsman pleitte voor ‘regie op het eigen leven en de eigen leefomstandigheden’.20 De eerste door het CVW versterkte woningen waren van woningcorporaties; huurders gaven in een tevredenheidsevaluatie een 7,3 voor de versterkingsaanpak en waren grotendeels tevreden met het eindresultaat en de aannemers die CVW inschakelde.21 De Raadsman ontving echter ook klachten van huurders die weinig tot geen keuze kregen over versterkingsmaatregelen van hun woningcorporaties.22

Ook de communicatie tussen NCG en bewoners verliep niet altijd goed; de NCG was niet in staat om duidelijkheid te bieden. ‘Er worden veel vragen gesteld door bewoners en eigenaren die betrekking hebben op de prioritering. Mensen willen weten wanneer hun woning aan de beurt is om versterkt te worden. Hierop kan vaak nog geen concreet antwoord gegeven worden.’23 De Raadsman constateerde dat contact vanuit de NCG doorgaans bestond uit de boodschap dat vertraging was ontstaan in de oplevering van versterkingsadviezen.24 De Raadsman constateerde dat het wachten op versterkingsadviezen te lang duurde: ‘Langer talmen is maatschappelijk onverantwoord.’25 Omdat de eerste versterkingsadviezen uit 2016 niet voldeden aan kwaliteitseisen, stuurde de NCG deze terug aan het CVW en de inspecteurs en kregen bewoners ze niet te zien, waarover zij hun ongenoegen uitten.26 De NCG besloot daarop de eigenaren alsnog over de inhoud van de adviezen te informeren, ‘en daarmee een einde te maken aan de onzekerheid.’27 Volgens de NCG waren bewoners tevredener als knopen werden doorgehakt, maar bleven de vele onzekerheden rondom de uitvoering van de versterking knagen ‘vanwege de verregaande maatregelen en impact die de versterking met zich mee zal brengen.’28

De Onderzoeksraad voor Veiligheid wees op het dilemma ‘tussen zorgvuldigheid en snelheid’29 en gaf aan dat het tempo van de versterking niet paste bij de huidige kennis over de ontwikkeling van het aardbevingsrisico.30 Bovendien was sprake van ‘een verschil van interpretatie … tussen Rijk en regio ten aanzien van de termijn waarbinnen de versterking moet worden gerealiseerd.’31 In het door NAM ingediende winningsplan stond dat versterking binnen vijf jaar moest plaatsvinden. Volgens het Rijk begon deze termijn als in een versterkingsadvies duidelijk werd dat moest worden versterkt, terwijl deze termijn volgens de regio betekende dat de volledige versterking voltooid moest worden binnen vijf jaar na 1 januari 2016, de ingangstermijn van het winningsplan.32

Toen minister Wiebes bekendmaakte dat de gaswinning versneld zou worden afgebouwd, kondigde hij tevens aan dat dit mogelijke effecten op de versterking zou hebben vanwege gewijzigde veiligheidsvooruitzichten. De pauze in de versterkingsoperatie zorgde voor een conflict tussen regio en kabinet: de regio wilde dat eerder gemaakte afspraken over de versterking, waaronder specifiek de ‘batch 1.588’, worden nagekomen. Gemeenten, provincie, belangengroeperingen33 en woningcorporaties34 riepen de minister op om versterking door te zetten. NCG Alders constateerde dat bewoners, van wie al veel was gevraagd, lang in onzekerheid zaten en kon niet rechtvaardigen waarom tegen gerechtvaardigd gewerkt vertrouwen door toezeggingen in werd gegaan. Alders stapte op, samen met ‘relatief veel medewerkers van de NCG.’35 De organisatie van de NCG en de Nationale ombudsman noteerden ‘veel onrust’36 en ‘veel onbegrip’.37 Ook de Onafhankelijke Raadsman was zeer kritisch over de tijdelijke pauze. Door het inspectieprogramma van NCG waren ‘hele legers van inspecteurs bij mensen thuis geweest en zodoende zijn verwachtingen gewekt.’38 Gedane toezeggingen moesten worden nagekomen zodat ‘recht [werd] gedaan aan de gevoelens van onveiligheid’.39

Na het verschijnen van het Mijnraadadvies volgde de nieuwe aanpak van de versterking, de zogenaamde risicogerichte aanpak. Staatstoezicht op de Mijnen vond het Plan van Aanpak ‘goed genoeg om mee aan de slag te gaan’,40 hoewel zij zich zorgen maakte over de snelheid waarmee de meest onveilige gebouwen door de NCG als uitvoeringsorganisatie konden worden versterkt en hoe snel men in staat zou zijn op te schalen.41 Staatstoezicht waarschuwde dat NCG zo open mogelijk diende te communiceren, aan te geven welke onzekerheden nog bestonden, en wijzigingen in de planning zo snel mogelijk bekend te maken en verklaren.42 Het vroeg aanvullende aandacht voor minder zelfredzame burgers die gevraagd werden zelf een afweging te maken of en hoe hun huis versterkt zal worden; dit pleidooi vond bijval van de Nationale ombudsman.43 De Onafhankelijke Raadsman waarschuwde dat de nieuwe risicogerichte aanpak van de NCG ‘niet [mocht] verzanden in discussies over aansprakelijkheid, kostenverdeling en verantwoordelijkheden’:44 ‘Het mag dan een razend ingewikkeld dossier zijn, maar soms bekruipt ons het gevoel dat de zaken complexer worden gemaakt dan strikt noodzakelijk is.’45 Ook het Gasberaad stelde dat de nieuwe publiekrechtelijke opzet waarin NCG uitvoerder was, maar moest wachten op toestemming van de ACVG en opdrachten van de gemeenten, ‘een volgend recept voor ellende’46 was. Hoewel tot nu toe weinig formele tevredenheidsonderzoeken zijn verricht over de versterking ontwikkelen de minister en NCG een tevredenheidsmonitor die zij vanaf zomer 2021 periodiek willen publiceren.47

De grootste kritiek over de uitvoering van de risicogerichte aanpak betrof het (gebrek aan) tempo daarvan. Minister Wiebes liet zich gedurende 2019 kritisch uit over de uitvoering van de versterking onder het CVW, stelde dat afspraken niet werden nagekomen en onvoldoende opnames en beoordelingen plaatsvonden.48 Uit een externe audit werd geconcludeerd dat CVW zijn datahuishouding onvoldoende op orde had waardoor de vorderingen in de planning onduidelijk waren.49 Staatstoezicht op de Mijnen weet de tekortschietende voortgang deels aan een ‘gebrek aan regie’,50 waarbij het CVW bijvoorbeeld niet handelde volgens de lokale plannen van aanpak maar vasthield aan eerder gemaakte afspraken; de NCG had ‘een relatief beperkt mandaat en geen eigen budget.’51 Volgens onderzoekers was de vertraging tevens het resultaat van de betrokkenheid van verschillende overheden die voortdurend overlegden over de juiste toepassing van hernieuwde inzichten waarin ‘politieke gevoeligheden’ tussen Groningse bestuurders en Den Haag opleefden.52 Ook de communicatie over het gebrek aan voortgang werd beklaagd en als onvoldoende beoordeeld.53 Het Dagblad van het Noorden portretteerde vele Groningers die wachtten op versterking of nieuwbouw54 in de serie ‘Ik wacht’.55 De Nationale ombudsman stelde begin 2020: ‘Wacht niet langer, maar begin. Alleen op die manier kun je het vertrouwen van de bevolking langzaam terugwinnen … Bovendien zie ik niet goed in waarom die operatie niet begint. Het geld is er, de plannen zijn er, de mensen. Begin dus eindelijk, zou ik zeggen.’56 Staatstoezicht op de Mijnen karakteriseerde medio 2019 de situatie in de regio als een crisis vanwege ‘de omvang van de economische impact, de in toenemende mate groeiende maatschappelijke onrust als gevolg van de nog voor langere tijd aanwezige dreiging en het onvermogen van de overheid om deze adequaat aan te pakken, de langdurige stress en gezondheidsklachten van een deel van de bewoners in de regio, alsook de gestage aantasting van de democratische rechtstaat’.57 De aanpak ‘bewoner centraal’ werd onvoldoende nageleefd: ‘De realiteit is dat bewoners dit nog lang niet altijd ervaren. Hiervoor is meer communicatie nodig en voldoende bewonersbegeleiding die met goede informatie het eerlijke verhaal vertelt.’58 De Nationale ombudsman constateerde ‘dat de impact van versterken op bewoners groot is’;59 onderzoekers vatten gevoelens onder Groningers samen als ‘ingrijpend’, ‘onmacht’, ‘murw en moe’;60 ook de adviescommissie rond immateriële schade waarschuwde dat ‘de emotionele impact van de versterkingsoperatie wordt onderschat. Als er geen scheuren zijn te zien, kan er toch aanzienlijke psychische belasting zijn’.61 Hoewel gedurende 2020 betere resultaten en voortgang werden geboekt, bleef Staatstoezicht sceptisch over versnellingsmogelijkheden en de beoogde uitvoeringsplanning van de gemeentelijke plannen van aanpak, ook vanwege de coronacrisis.62 Bouwers klaagden over de trage voortgang en kleinere bouwers wezen opnieuw op de rol die grotere bouwbedrijven speelden in de uitvoering vanwege het Bouwakkoord,63 maar een bouwdirecteur signaleerde eind 2020: ‘Langzaam wordt de situatie beter. Eindelijk lijkt er werk los te komen.’64

Een andere klacht over de versterkingsoperatie was gericht op de methodiek achter de risicogerichte aanpak. Volgens onderzoekers was sprake van een ‘moeras’65 en een flinke botsing tussen theorie en werkelijkheid.66 Het HRA-model van NAM dat werd gebruikt om prioritering te bepalen moest volgens SodM ten minste beter worden uitgelegd aan bewoners67 maar nog beter zou zijn om het HRA-model te laten valideren of het gebruik te stoppen.68 Staatstoezicht sloot aan bij kritiek van de Onafhankelijke Raadsman,69 aardbevingsgemeenten,70 gedupeerden,71 belangenorganisaties,72 Kamerleden en de provincie.73 Naast de rol die schadeveroorzaker NAM speelde in het model waarschuwden onderzoekers dat ‘burgers niet zullen begrijpen (en geloven) dat alleen door het opnieuw maken van de sommen hun huis, dat vorig jaar nog onveilig was, inmiddels weer geheel veilig is.’74

Ook de toepassing van de NPR resulteerde in conflicten. Betrokken experts verwachtten dat alle woningen in het aardbevingsgebied volgens de NPR versterkt zouden moeten worden, omdat ‘het om bouwnormen gaat die bijvoorbeeld ook voor nieuwe woningen gelden. Oudere panden zullen altijd moeten worden versterkt om aan die eisen te voldoen.’75 SodM en de minister wilden steeds gebruikmaken van de nieuwste versie van de NPR, om te voorkomen dat gebouwen werden versterkt waar dit volgens laatste inzichten niet nodig was.76 De regio wilde echter geen nieuwe veiligheidsnorm omdat dit resulteerde in ‘grotere ongelijkheid en extra vertraging in de versterkingsoperatie’;77 burgers begrepen niet dat zij andere beoordelingen ontvingen dan hun buren.78 In de bestuurlijke afspraken van november 2020 werd vastgelegd dat met de nieuwste NPR werd gewerkt en Groningers zouden worden gecompenseerd als zij vanwege de nieuwe inzichten minder versterking of verbouwing zouden ontvangen.79

Het onderscheid dat in het Groningse dossier werd gemaakt tussen schadeherstel en versterking was volgens een critical review door betrokkenen ‘slechts theoretisch’.80 Versterkingsadviezen waren volgens hen vaak resultaat van de fundamentele schade die woningen door de aardbevingen hadden opgelopen, terwijl schadeherstel vooral cosmetische schade afhandelde. Proceskosten van de versterking wogen niet op tegen de daadwerkelijke kosten: ‘De beoordelingen door de ingenieursbureaus kosten tussen € 10.000 en € 100.000, bij huizen die vaak niet meer dan 1 tot 2 ton kosten.’81 Volgens betrokkenen werd andere kennis dan technische amper benut, zowel van andere disciplines als ervaringen uit de praktijk of uit pilots.82 Ook de Reflectiecommissie Nieuwbouwregeling gaf aan dat ‘onvoldoende ‘power of balance’ is van andere disciplines, waardoor het constructieve en bouwtechnische een overdaad aan gegevens oplevert zonder een noodzakelijke kritische reflectie daarop.’83 Modellen waarmee ingenieurs de woningen beoordeelden konden dermate verschillen dat ‘in het ergste geval … de ene ingenieur [adviseerde] om 10 keer zoveel te vertimmeren als de andere.’84 De Algemene Rekenkamer wees op de hoge beoordelingskosten – ongeveer € 50.000 per woning85 – en vond deze ‘disproportioneel’,86 zeker gezien het feit dat uit een beoordeling tevens kon blijken dat níét tot versterking zou worden overgegaan.

Door de vele wijzigingen in het versterkingsbeleid zijn veel verschillende groepen ontstaan; er is een impact op ‘dorps- of buurtgemeenschappen’.87 Bewoners van het dorp Overschild, dat een pilot moest vormen in de versterking, richtten de Dorpsbelangenwerkgroep Versterking Overschild (DVO) op om hun standpunten richting NCG te kunnen bundelen. Zij stelden het Witboek Versterking Overschild88 op en presenteerden dit aan de gemeente. Hoewel dit initiatief aanvankelijk enthousiast werd ontvangen,89 stelden de bewoners in een overleg met de Nationale ombudsman drie jaar later vast dat van hun plannen niets terecht was gekomen vanwege de ‘batch’ aanpak van de NCG; er was wel geïnspecteerd, maar niet uitgevoerd.90 Het feit dat verschillende regimes op hen van toepassing zijn, vanwege de ‘batch’ aanpak, werkte als een ‘splijtzwam’: ‘Door de overheid is het dorp in drieën gedeeld en krijgen we opeens vetes. … Op DVO-vergaderingen zeg ik nu dat de procedures bij mij goed verlopen, maar ik kan gewoon niet enthousiast zitten zijn, dat is onmenselijk.’91 De werkgroep voerde medio 2020 een (statistisch niet representatief) onderzoek uit en constateerde op basis hiervan dat communicatie doorgaans laat en onvolledig plaatsvond. Bewoners vonden voorgestelde tarieven en subsidies tekortschieten.92 Een sprekend voorbeeld was het verschil tussen ‘batch 1467’ en ‘batch 1588’: voor de tweede ‘batch’ werd bij sloop/nieuwbouw de grootte van de nieuwbouw in kubieke meters berekend, waardoor – door nieuwe eisen voor hogere plafonds – bewoners een kleiner vloeroppervlak terugkregen, tenzij zij zelf financieel bijdroegen.93 Ook in Opwierde-Zuid in Appingedam bestond ‘verdeeldheid in de wijk’;94 men stelde een manifest op. De Nationale ombudsman en Kinderombudsman wezen naar aanleiding van een bezoek aan de wijk in 2018 op drie concrete aandachtspunten voor minister Wiebes en de NCG. Groningers moeten meer informatie ontvangen, ook over de planning van de versterking; zij moeten een mogelijkheid tot inspraak krijgen zonder dat wordt geacht dat zij ‘er met elkaar uit… komen’;95 en een ruimhartige aanpak van de overheid is gewenst om ook kleinere problemen op te lossen: ‘Tijdens de versterkingsoperatie worden mensen met allerlei praktische problemen geconfronteerd, die zij vervolgens zelf moeten oplossen. Een deuropening die versmald is, waardoor de bank er opeens niet meer doorpast. Een schutting die maar tot de helft van de tuin loopt, omdat het budget op is.’96

De onderzoekers van de critical review gaven aan dat het ook anders kon en wezen op Krewerd als positief voorbeeld: ‘de burger in Krewerd [krijgt] een architect en een constructeur toegewezen. Met zijn drieën nemen ze de stand van de woning op en met zijn drieën beslissen ze wat er moet gebeuren om weer een gezonde woning te krijgen. De NCG heeft aan de plannen reeds goedkeuring verleend en binnenkort zal de versterking in Krewerd een aanvang nemen.’97 Het HRA-model en een ingenieursbureau kwamen hier niet aan te pas, en hoewel dit mogelijke risico’s met zich meebracht, gaven betrokkenen aan dat die berekeningen ook onzekerheden bevatten. Bovendien hadden bewoners zo de regie, en was het proces sneller en goedkoper.98 Een vergelijkbaar succes was zichtbaar in Loppersum, waar in de zomer van 2020 de negende versterkte school werd opgeleverd. Deze versterkingsoperatie was het resultaat van afspraken tussen gemeente en NAM en vormde geen onderdeel van het werk van CVW of NCG. Volgens de wethouder hebben betrokkenen ‘continu ons best moeten doen om de organisatiediscussie buiten de deur te houden. Die hadden wij helemaal niet nodig. Het is volledig losgelaten en dat heeft er mede voor gezorgd dat het gelukt is.’99

De effecten van sectorale programma’s zoals het Zorgprogramma en Scholenprogramma en de mate van overlast die deze met zich meebrengen vormden volgens onderzoekers een ‘blinde vlek’.100 Ook het Erfgoedprogramma was onvoldoende ingericht om eigenaren van monumentale woonpanden te kunnen helpen volgens een critical review. Veiligheid voerde in het beleid de boventoon, waardoor onvoldoende aandacht was voor de Groninger identiteit en de waarde van het cultureel erfgoed.101 Er lijkt tegemoet te zijn gekomen aan de belangrijkste kritiekpunten uit deze studie met het nieuwe Erfgoedprogramma uit 2019 en het ingestelde Erfgoedloket.102

Eind 2020 werd in een bestuurlijk akkoord besloten tot een bijdrage van Rijk en gemeenten van in totaal € 1,5 miljard; tevens lag de wetswijziging inzake de publiekrechtelijke verankering van de versterking voor in de Tweede Kamer. Hoewel het nog te vroeg is om de uitwerking van deze ontwikkelingen te beoordelen, kan worden vastgesteld dat GBB, Gasberaad en Vereniging Eigen Huis in een Sociaal Handvest pleitten voor een andere aanpak dan in de beoogde wetswijziging waar meer aandacht kwam voor het bewonersperspectief, onder meer via een integrale oplossing voor schade en versterken en een meer ruimhartige aanpak.103 Ook de Tweede Kamer was kritisch op het voorstel, onder meer omdat deze schadeafhandeling en versterking niet integraal uitvoerde, funderingsschade onvoldoende aanpakte, en rechtsbescherming onvoldoende werd geacht; een aantal van deze bezwaren werd via amendementen enigszins verminderd.104 De aankondiging van de verantwoordelijke ministers tijdens de behandeling in de Eerste Kamer om de hun onwelgevallige amendementen niet uit te zullen voeren bij inwerkingtreding, ontaardde in scherpe kritiek van juristen,105 belangenvertegenwoordigers,106 en politici.107 Belangenvertegenwoordigers waren tevens kritisch op het bestuurlijk akkoord: zij zagen het aanbod van maximaal € 30.000 als een bezuiniging en vreesden dat Groningers akkoord zullen gaan met het geld omdat zij moegestreden zijn.108NRC trok een vergelijkbare conclusie.109 Het Staatstoezicht waarschuwde medio 2021 dat ‘het tempo … nog steeds bij verre onvoldoende’110 was om te realiseren dat de versterkingsopgave volgens doelstelling per 2028 zou worden voltooid.

In het eerste jaar van het programma waarbij eigenaren hun eigen versterking organiseerden stelde de NCG vast dat zelfredzaamheid was vereist en dat die niet bij alle deelnemers aanwezig was.111 Ondanks een aantal maanden vertraging vanwege validering van de rekenmethodes zag de NCG de pilot van de vijftig woningen als een succes: ‘de deelnemers [waren] erg tevreden’.112 Een deelnemer aan het programma gaf aan dat hij ‘mazzel’ had dat hij mocht meedoen en geen onderdeel vormde van de reguliere versterkingsoperatie: ‘Terwijl andere bewoners in slepende procedures zijn beland, liep het bij ons redelijk vlot.’113

De programma’s werden in 2018 enkele maanden stopgezet omdat minister Wiebes de toekomst van de versterkingsoperatie wilde herzien vanwege de verminderde gaswinning. De Onafhankelijke Raadsman ontving daar klachten over: er ‘waren al veel verwachtingen gewekt en men was al volop bezig met de voorbereidingen’. Toen werd aangekondigd dat het programma doorgang kon vinden, waren klagers sceptisch: ‘ik durf haast nog niet te geloven we daadwerkelijk verder kunnen …. We wachten de komende weken maar even af … of dat er wederom haken en ogen worden opgeworpen die er eerder niet waren …. Eerst zien, dan geloven.’114 Voor de Raadsman was ‘de betrouwbaarheid van de Rijksoverheid ook in deze aanpak in het geding.’115

Het Eigen Initiatief-programma werd met zo’n 250 Groningers op de wachtlijst stopgezet zodat de NCG haar risicogerichte aanpak kon uitvoeren.116 Het Gasberaad toonde zich teleurgesteld dat het programma was stopgezet omdat trajecten waar bewoners de regie krijgen zeer op prijs werden gesteld door de regio. Aan de andere kant kreeg het Gasberaad ook klachten over het programma: ‘Het gaat bij veel mensen heel stroef en het duurt lang voordat er toestemming van de NAM komt. …De CVW gaat dan met de pen door de bouwtekeningen heen met vragen als: “kunnen deze tegeltjes niet goedkoper?”’117 Tweede Kamerleden rapporteerden medio 2020 over ‘breuklijnen’: ‘verschillen … tussen mensen die meedoen aan het ene traject of het andere traject’.118 In een motie werd de regering verzocht om met de deelnemers in gesprek te gaan en deze problemen op te lossen.119 Betrokken eigenaren werkten binnen een werkgroep aan een Zwart-Witboek om deelnemers aan het programma praktische begeleiding te bieden tijdens de uitvoering.120 Hoewel zij in deze bundel problemen schetsten, voornamelijk het gevolg van ‘al werkenderwijs “het wiel uitvinden”’121 waren zij grotendeels positief over het toekomstperspectief en de ontstane communicatie en samenwerking met de NCG.

In de afspraken over de herijking van de NAM-Nieuwbouwregeling verzochten regionale bestuurders dat een reflectie zou plaatsvinden.122 Een commissie onder leiding van de Rijksbouwmeester publiceerde begin 2018 haar rapport.123 Zij concludeerde dat de transparantie van en communicatie over de procedure onvoldoende was en dat aanvragers bij onderhandelingen via de maatwerkprocedure ‘een kloof tussen hun kennis en ervaring op dit gebied, en de veel grotere expertise en ervaring van hun gesprekspartners bij de NAM’124 ervaarden. De toekenningscommissie zou grotendeels moeten bestaan uit onafhankelijke deskundigen vanwege ‘een breed onbehagen … over de prominente en dominante positie van de NAM in alle geledingen van het bevingsproject’,125 hoewel zij niet constateerde dat NAM misbruik maakte van haar positie. Tevens raadde zij aan om een onafhankelijke beroepsinstantie in te stellen. Ook de NCG had opgemerkt: de ‘roep om onafhankelijkheid … wordt steeds luider’.126

Daarnaast observeerde de reflectiecommissie dat gemeenten ‘buitenspel’127 stonden terwijl zij wel belangen hadden als grondeigenaar en als behartiger van de leefbaarheid. Volgens de reflectiecommissie was de maatwerkprocedure ‘langdurig, arbeidsintensief en de uitkomst is tot aan het einde onzeker’,128 waardoor vooral grote en complexe projecten, voornamelijk in de stad Groningen, vertraging opliepen.129 De nieuwbouwregeling was ‘in een betrekkelijk isolement tot uitvoering’130 gekomen. De commissie vond een rol voor de overheid en een ‘stimuleringsregeling’131 op zijn plaats, bij voorkeur via een percentageregeling waar tevens een vergoeding werd opgenomen voor ‘verminderde vastgoedwaarde­ontwikkeling (imagoschade)’.132 De commissie raadde aanvullend onderzoek aan om vast te stellen in hoeverre de procentuele vergoeding voldoende was voor gemaakte meerkosten.133 Dit onderzoek zou medio 2018 worden opgeleverd volgens NCG en minister Wiebes134 maar is niet gepubliceerd. Medio 2020 werd in de toelichting op de publiekrechtelijke regeling gesteld dat ‘een onafhankelijke studie naar de hoogte en categorie-indeling van de percentages’ werd uitgevoerd en dat de regeling waar nodig zou worden aangepast. Tot op heden is de publieke Nieuwbouwregeling niet verder geëvalueerd.

In een juridische analyse stelden Knot en Van Eijk dat de Nieuwbouwregelingen zoals uitgevoerd door NAM niet voldeden aan de schadevergoedingsplicht die de exploitant van een mijnbouwwerk krachtens art. 6:177 jo. 6:184 BW toekomt rondom preventie.135 NAM beperkte zich in de regeling tot bouwwerken van meer dan € 33.000 terwijl deze ondergrens niet is opgenomen in de wet. Daarnaast vergoedde zij slechts maatregelen om de ‘Near Collapse’ grenstoestand te voorkomen, waardoor maatregelen tegen ‘significante beschadigingen aan de constructie’136 niet werden genomen. Ook begrepen Knot en Van Eijk niet waarom gebruik werd gemaakt van een abstracte percentageregeling, als het mogelijk is de schade te berekenen door de genomen concrete bouwmaatregelen te vergoeden.137 De voordelen van een gestroomlijnde regeling kon volgens hen niet compenseren voor de ‘onbillijke en onrechtvaardige afhandeling’.138 Ten slotte werd via de Nieuwbouwregeling steeds getoetst aan de meest recente versie van de NPR. Omdat sprake kon zijn van voortschrijdend inzicht, kon dit betekenen dat minder of geen veiligheidsmaatregelen benodigd waren dan verwacht bij aanvang van het project. Zij stelden dat projectontwikkelaars in die gevallen ten onrechte geen vergoeding konden ontvangen voor deze – omwille van de aardbevingen benodigde – aanvullende ontwerp- en ontwikkelkosten, en wezen erop dat het voortdurend doorontwikkelen van bouwprojecten nogal eens resulteert in vertraging.139 Volgens Knot en Van Eijk bekleedde NAM via de nieuwbouwregeling ‘een zekere machtspositie’140 waardoor projectontwikkelaars waarschijnlijk besloten geen versterkingsmaatregelen aan te brengen als zij het niet eens werden met NAM. Zij onderschreven mede daarom het belang van een publiekrechtelijke regeling.141

Er is vrijwel geen reactie te vinden over de verduurzamingsregeling rondom de versterking. Alleen de adviescommissie rond immateriële schade merkte over de regeling op dat zij in haar gesprekken ‘niet hebben gehoord dat… de regeling… door de Groningers als een financieel gebaar worden gezien dat genoegdoening verschaft. Dat heeft wellicht te maken met het feit dat deze regelingen niet zijn gepresenteerd als genoegdoening voor aardbevingsschade.’142 Wellicht dat dit zal veranderen na de bestuursafspraken van november 2020 waarin werd besloten de subsidieregeling uit te breiden.143 Het budgetplafond voor 2021 en de werkwijze via volgorde van binnenkomst betekende echter dat de site van uitvoerder SNN crashte en de regeling slechts vijf dagen openstond144, wat volgens Kamerleden leidde tot meer ‘verdeeldheid… [e]n tot meer stress’145 onder Groningers.

Bij de bekendmaking van de regeling stelde werkgeversorganisatie VNO-NCW dat het een goede stap was: ‘Fijn dat de ondernemers eindelijk worden gezien in het aardbevingsdossier.’146 Omdat de regeling slechts een pilot voor tientallen ondernemers betrof, merkte zij op dat veel meer ondernemers hulp konden gebruiken. De regeling was bedoeld als pilot van een jaar, maar er is geen evaluatie van de regeling bekend en geen vervolg, terwijl in de regeling en toelichting was opgenomen dat een ‘definitieve regeling’147 zou volgen na opgedane ervaring.148 De minister van EZK merkte in de Tweede Kamer op dat hij in gesprekken met ondernemers had geconstateerd ‘dat de inhoud van de regeling zeker nuttig is, maar vanwege tegenvallende resultaten bij de uitvoering van de versterkingsoperatie niet heeft geleid tot meer aanvragen. Een aanvraag is pas zinvol als een ondernemer zicht heeft op de omvang en duur van de versterking en de impact daarvan op zijn bedrijfsvoering.’149

De Commissie Bijzondere Situaties, Onafhankelijke Raadsman en de Groninger Bodem Beweging signaleerden meermaals dat ondernemers in het aardbevingsgebied onvoldoende steun kregen, omdat zij veelal niet in aanmerking kwamen voor bestaande regelingen. Zij pleitten voor meer maatregelen gericht op ondernemers.150 Uit onderzoek van Gronings Perspectief bleek dat 45% van de geënquêteerde ondernemers en 70% van de geënquêteerde ondernemers met een eigen bedrijfspand nadeel ondervond van de gevolgen van de gaswinning. De ondernemers gaven aan schadekosten vaak zelf te dragen omdat zij niet wilden wachten op procedures en dat zij veel tijd kwijt waren aan procedures rond schadeherstel en versterking. Zij vonden het onterecht dat hun problemen veelal werden weggezet als ‘regulier ondernemersrisico’.151