7.4.2 Administratief beroep

Bij administratief beroep1 wordt getracht in één procedure bestuurlijk toezicht en rechtsbescherming te combineren. Hoewel het niet voor iedere procedure even duidelijk is, geldt over het algemeen dat het bieden van rechtsbescherming de ‘ondergeschikte’ functie is.2 Vandaar dat de gevolgen van het oordeel van het toezichthoudende bestuursorgaan voor de rechtzoekende nadelig kunnen uitpakken.

Administratief beroep was met name populair in de klassieke periode van het bestuursrecht en de periode daarna.3 De voorkeur van de Grondwetgever van 1887 voor administratief beroep als voorziening tegen bestuurshandelen was daarvan een stille voorbode.4 Verrassend was die voorkeur niet. Zo bestond toentertijd de nodige vrees voor de rechter als concurrerende staatsmacht voor het openbaar bestuur.5 Met de Wet Bab van 1963 werd Kroonberoep (zijnde een vorm van administratief beroep) zelfs de eerste aanvullende beroepsvorm tegen beschikkingen van tot de centrale overheid behorende bestuursorganen.6 Ook na de invoering van de Wet Arob van 1976 bleef Kroonberoep een gangbare beroepsvorm, zij het dat het aantal voorzieningen bij de bestuursrechter gestaag toenamen en het Kroonberoep aan betekenis verloor.7

Zoals bekend, bepaalde het EHRM in het Benthem-arrest van 1985 dat de Kroon geen onafhankelijk en onpartijdig ‘tribunaal’ is, zoals bedoeld in artikel 6 lid 1 EVRM.8 Het arrest zorgde voor een definitieve aantasting van de idee dat administratief beroep een volwaardig alternatief is voor bestuursrechtspraak.9 Als eindvoorziening voldeed het in ieder geval niet. Vanwege de impact van het Benthem-arrest is de hoeveelheid literatuur hierover groot. Minder vaak wordt overigens opgemerkt dat door dit arrest het decentralisatie-gehalte in de daaropvolgende periode werd verhoogd, omdat door de afbouw van administratief beroep een bres werd geslagen in het toezicht door de Kroon op besluiten van decentrale bestuursorganen.10 Hoe dan ook, het Nederlandse systeem van rechtsbescherming tegen bestuurshandelen had een ingrijpende ‘update’ nodig. Administratief beroep raakte in een relatief korte periode uit de gratie, en werd door de Awb-wetgever in 1994 duidelijk beschouwd als uitzondering.11 Ook in de huidige Aanwijzingen voor de regelgeving wordt administratief beroep als uitzondering gepresenteerd.12 Het aantal administratief beroepsregelingen is tegenwoordig erg klein.13

Een belangrijk kenmerk van administratief beroep is dat het telkens gaat om een beroepsvoorziening op een specifiek afgebakend beleidsterrein, waarbij bestuursorganen die behoren tot de decentrale overheid beschik- ken over een bevoegdheid met beleids- en beoordelingsruimte. Andere bestuursorganen moeten over de beleidsmatige invulling van die discretionaire ruimte kunnen waken om de eenheid van beleid op dat terrein te garanderen. Om die reden schrijft artikel 155 van de Aanwijzingen voor de regelgeving voor dat administratief beroep alleen wordt opengesteld tegen de uitoefening van discretionaire bestuursbevoegdheden. Een huidig voorbeeld is artikel 11 lid 3 Wegenwet. Hierin wordt bepaald dat wanneer de gemeenteraad weigert een weg aan het openbare verkeer te onttrekken, administratief beroep openstaat op Gedeputeerde Staten. Het is namelijk aan Gedeputeerde Staten om toe te zien op de eenheid en functionaliteit van het stelsel van gemeentelijke openbare wegen.

Vooropgesteld moet worden dat de huidige regelingen van administratief beroep zeker aan hun doel kunnen beantwoorden. De vernietigingsbevoegdheid van het toezichthoudende bestuursorgaan maakt administratief beroep een krachtig en effectief middel om op een specifiek beleidsterrein de beleidseenheid te bewaken. Daardoor gaat van administratief beroep ook een zekere preventieve en opvoedende werking uit. De positieve bijdrage van administratief beroep aan de naleving van het recht en de daarin besloten liggende rechtsstatelijke uitgangspunten door bestuursorganen, en het bereiken van een optimale machtsbalans in de trias politica, is echter beperkt. Dat komt vooral doordat het doel van deze controle hiervan vrij ver staat verwijderd. Aangezien het primair gaat om beleidsbewaking, zijn rechtmatigheidscontrole en de daarmee samenhangende belangen van ondergeschikt belang. Bovendien zijn de regelingen voor administratief beroep zodanig afgebouwd dat het geheel van deze vorm van toezicht op bestuursorganen onvoldoende effectief is om de rechtsstatelijke sensitiviteit binnen bestuursorganen op een breed vlak te verstevigen, of de macht van decentrale bestuursorganen doeltreffend te beteugelen.14 Waar het nog wel bestaat, kan deze vorm van bestuurlijk toezicht alleen worden uitgeoefend wanneer rechtzoekenden daadwerkelijk administratief beroep instellen. Of zij daartoe overgaan, is afhankelijk van hun eigen overwegingen. Daarmee zal in ieder geval vrijwel nooit het bewaken van het algemene rechtmatigheidsbelang gemoeid zijn (al was het maar omdat de kennis en kunde van de doorsnee burger daarop doorgaans niet toegerust is). Bezien vanuit het perspectief waarmee admini- stratief beroep in dit onderzoek wordt benaderd, is deze vorm van controle op bestuursorganen daarom te incidenteel en onsystematisch.