18.3 Richting in de regeling over het leerlingenvervoer

Op grond van artikel 4 lid 5 WPO kunnen ouders of verzorgers van een leerling in aanmerking komen voor subsidie voor de kosten van het vervoer van het woonhuis naar de basisschool van een bepaalde gewenste levensbeschouwelijke of godsdienstige richting. Ouders komen voor deze vergoeding in aanmerking indien zij richtingsbezwaren hebben tegen de dichterbij gelegen scholen. In de jurisprudentie over het leerlingenvervoer is bepaald dat in beginsel de overheid niet het gewicht van het richtingsbezwaar toetst. De overheid mag echter wel toetsten of de ouders ‘zuivere’ richtingsbezwaren hebben. Het is aan de ouders aannemelijk te maken dat zij werkelijk ‘overwegend bezwaar’ hebben tegen de richting van de dichterbij gelegen scholen.1 In dat kader is het begrip richting in de jurisprudentie aangescherpt.

Ten eerste in 1933. De Kroon bepaalde toen dat:

Volgens Drop en Postma kunnen we hieruit afleiden dat onder richting een geestelijke stroming wordt verstaan die zich in de maatschappij kenbaar maakt als een wezenlijke onder het Nederlandse volk levende zaak.3 Richting is dus niet een louter subjectieve aangelegenheid van de ouders. Het moet gaat om een stroming die objectief aanwezig is in de Nederlandse maatschappij.4 Hoewel deze nadere afbakening een objectief element koppelt aan de term richting is ze an sich te beschouwen als een autonome definitie van de term richting. De rechter verwijst voor de totstandkoming van deze objectieve eis immers niet naar opvattingen van derden of de wetsgeschiedenis. Hij lijkt deze zelf te hebben bedacht.

Ten tweede in 1983. De Kroon oordeelde toen:

Deze definitie van richting lijkt de Kroon op eigen inzichten te baseren en ook zij is daarmee autonoom van aard.

In 2012 bevestigde de Rechtbank Arnhem het uitgangspunt van de grondwetgever nog eens dat onder richting geen pedagogische of didactische wijze valt. Het verzoek van justitiabele om vergoeding voor de kosten naar een Iederwijsschool werd afgewezen omdat deze school niet zozeer uit zou gaan van een bepaalde levensbeschouwing maar van een pedagogische visie. De rechtbank liet zich ook niet vermurwen door een door de justitiabele overgelegd deskundigenrapport. Hoewel de rechtbank onderkent dat de wijze op de betreffende Iederwijsschool onder andere uitgaat van een filosofische visie op de mens, maakt dit volgens de rechtbank nog niet dat er sprake is van een levensbeschouwelijke visie. Waarom dit niet zo is legt de rechtbank vervolgens niet uit. Dat is teleurstellend omdat nu niet duidelijk wordt wat het verschil is tussen een filosofische visie of een levensbeschouwing.6

Behalve dat de overheid mag toetsten of richtingsbezwaren zuiver van aard zijn, mag de overheid ook toetsen of er scholen zijn van de door de ouders gewenste richting die dichterbij gelegen zijn dan de school die de ouders op het oog hebben. Op grond van artikel 4 WPO komt namelijk alleen het vervoer naar de dichtstbijzijnde school van de gewenste richting in aanmerking. Het betreffende bestuursorgaan en eventueel in een beroepsprocedure de rechter kan om die reden genoodzaakt worden om de godsdienstige richting van die dichterbij gelegen bijzondere school te kwalificeren.7

In 1998 verwierp de ABRvS het verzoek om vergoeding van de vervoerskosten naar een bepaalde school omdat er volgens de ABRvS een dichterbij gelegen school was van dezelfde grondslag. De ABRvS kwam tot haar oordeel op basis van een vergelijking van de statuten van de dichterbij gelegen school en die van de door de ouders gewenste school. De ABRvS stelt:

Op grond van bovenstaande vergelijking wijst de ABRvS het verzoek om vergoeding af. In eerste aanleg was de rechtbank ook tot een afwijzing gekomen. Voor dit oordeel baseerde de rechtbank zich op een deskundigenrapport waarin werd gesteld dat de grondslagen van beide scholen van dezelfde signatuur waren. In deze uitspraak zijn de rechters dus niet uitgegaan van een subjectiverende kwalificatiewijze. De rechter en de ABRvS gaan niet uit van de verklaringen van de ouders. De vergelijking van de statuten van de verschillende scholen door de ABRvS getuigt meer van een objectiverende kwalificatie. Ook het gebruik door de ABRvS van het objectieve criterium dat beide scholen lid zijn van de V.G.S. en het gebruik van een deskundigenrapport door de rechtbank in eerste aanleg duiden op een objectiverende kwalificatiewijze. Over de toetsing aan de statuten merkt de ABRvS op:

Ook in de gemeente Loon op Zand speelde de vraag of de richting van de school van de door de ouders gewenste richting afweek van de richting van de dichtstbijzijnde school. Daar verlangden ouders een vergoeding van de vervoerskosten van hun huis naar de reformatorische Ds. Joh. Groenewegenschool in Werkendam.10 Burgemeester en wethouders waren echter van mening dat de Ds. Joh. Groenewegenschool niet de dichtstbijzijnde reformatorische basisschool was. In hun zienswijze was de meer nabijgelegen basisschool De Rank in Sprang-Cappelle ook van de reformatorische richting. Daarmee waren de ouders het niet eens. Voor de rechter betoogden zij dat De Rank een school met een protestants-christelijke signatuur is. In hoger beroep gaf de ABRvS de ouders gelijk. De ABRvS hanteerde in deze zaak een objectiverende kwalificatiewijze. Zij baseerde zich op de registratie van de richting zoals die is opgenomen in de Basisregistratie Instellingen (BRIN). BRIN is een register van het Nederlandse Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en bevat de richting van alle scholen en aanverwante instellingen. BRIN is in het schooljaar 1984/1985 voor het eerst gevuld met gegevens van instellingen. Daarbij is ook de richting van scholen vastgelegd. Deze registratie heeft plaatsgevonden en vindt plaats aan de hand van de door het bevoegd gezag geleverde gegevens. De minister heeft de scholen een aantal jaren nadat de BRIN voor het eerst was gevuld met gegevens nogmaals gevraagd aan te geven wat de richting van de school is en in 2012 heeft in het kader van het landelijke Samenwerkingsverband Passend Onderwijs dat de reformatorische scholen samen vormen, een grote landelijke controle plaatsgevonden of alle scholen die reformatorisch zijn, ook als zodanig in de BRIN geregistreerd staan. Gelet op de wijze waarop de BRIN-registratie tot stand gekomen is, moet volgens de ABRvS worden aangenomen dat de juistheid van registratie van de richtingen van scholen in de BRIN voldoende is gewaarborgd. Door gebruik te maken van de BRIN hoeft de rechter in beginsel geen eigen oordeel te geven omtrent de vraag of de godsdienstige grondslag van verschillende scholen overeenkomt. Daarmee wordt het beginsel van interpretatieve terughoudendheid geëerbiedigd. Ook wordt de rechtszekerheid gediend aangezien de in de BRIN geregistreerde juridisch bindende richting kenbaar zal zijn.

De ABRvS gaat ook in haar uitspraak van 28 april 2014 uit van de BRIN-registratie door het ministerie van OCW. Ook hier werd dus een objectiverende kwalificatiewijze toegepast. In deze zaak ging het om een justitiabele die om vergoeding van de vervoerskosten had verzocht naar de basisschool ‘De ontdekkingsreis’ te Doorn. In plaats daarvan werd door het college van burgemeester en wethouders een vergoeding toegekend naar basisschool ’t Blokhuus te Hoevelaken. De reden hiervoor is dat volgens het college ’t Blokhuus een dichterbij gelegen school is met de gewenste richting van justitiabele. Justitiabele betoogt echter dat de richting van het ‘t Blokhuus niet dezelfde is als die van De ontdekkingsreis. Volgens de justitiabele gaat laatste uit van een holistische richting. Hij stelt dan ook dat het college en later de rechtbank ten onrechte holistisch onderwijs niet als aparte richting hebben aangemerkt. Burgemeester en wethouders baseren hun oordeel op de BRIN-registratie. Daarin staan beide scholen geregistreerd als scholen van de richting algemeen bijzonder. Het ABRvS geeft het college hierin gelijk.11

Wat godsdienst of levensbeschouwing is wordt in de jurisprudentie over de subsidiëring van het leerlingenvervoer niet nader uiteengezet. Wel stelt de rechter de eis dat godsdienst of levensovertuiging moet doorwerken op ‘alle terreinen van het leven’ wil er sprake zijn van richting. Deze definitie van de rechter lijkt autonoom van aard te zijn. Er wordt hiervoor niet verwezen naar de wetsgeschiedenis of objectieve maatstaven. Ook wordt in de jurisprudentie de eis gesteld dat er pas sprake is van richting wanneer een godsdienstige of levensbeschouwelijke stroming zich breed in de maatschappij bekend heeft gemaakt (geopenbaard). Hoewel deze definitie een objectief element toevoegt aan de betekenis van de term richting, kunnen we de definitie zelf begrijpen als het resultaat van een autonome uitleg van de term richting door rechter. De rechter beperkt het begrip op grond van eigen inzichten. Hij verwijst niet naar de opvattingen van derden of de wetsgeschiedenis. Bovenstaande objectiveringen van de term richting worden niet in de jurisprudentie gelegitimeerd. Er wordt niet uitgelegd waarom deze eisen worden gesteld. We kunnen ze in belangrijke mate associëren met het ideaaltype van het liberaal gezindtepluralisme. Niet elke (geloofs)overtuiging wordt gekwalificeerd als richting, maar alleen de overtuigingen die zich op maatschappelijk terrein hebben gemanifesteerd, met andere woorden, de algemeen erkende godsdiensten. Voor subjectieve geloofsopvattingen is geen plaats.

Om te bepalen of de grondslag van een school kan worden gekenmerkt als richting hanteert men in de hiervoor bestudeerde zaken een objectiverende kwalificatiewijze. De rechter ging niet uit van de opvattingen van de ouders die een richtingsbezwaar hebben maar men toetst zoveel mogelijk aan de hand van objectieve maatstaven. In het verleden hanteerde de ABRvS de statuten van de scholen als objectieve maatstaf. De ABRvS vergeleek dan de statuten van de door de ouders gewenste school met die van de dichtstbijzijnde school. Hoewel het gebruik van statuten ten opzichte van het bezwaar van de ouders begrepen kan worden als een objectieve maatstaf vergen het gebruik en de vergelijking ervan interpretatie en uitleg, wat vanuit het leerstuk van interpretatieve terughoudendheid slechts is voorbehouden aan het bevoegd gezag van scholen en niet van overheidswege mag geschieden. De objectieve maatstaf van de BRIN-registratie kent dit probleem niet omdat het bevoegd gezag naar eigen inzicht de geestelijke grondslag aan de overheid heeft kenbaar gemaakt.