Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden (SteR nr. 17) 2014/4.3.1:4.3.1 De vergunningplicht van artikel 19d Nbw 1998

Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden (SteR nr. 17) 2014/4.3.1

4.3.1 De vergunningplicht van artikel 19d Nbw 1998

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Voor het realiseren van een project of het uitvoeren van een andere handeling met (mogelijke) verslechterende of significante effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van habitats en soorten in een Natura 2000-gebied is een Nbw 1998-vergunning nodig. De vergunningplicht van artikel 19d Nbw 1998 is van toepassing op projecten en andere handelingen in en buiten het Natura 2000-gebied. Op de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998 geldt een aantal uitzonderingen. De vergunningplicht is niet van toepassing op:

a)

Projecten en andere handelingen die overeenkomstig een beheerplan in de zin van artikel 19a en 19b Nbw 1998 worden gerealiseerd (artikel 19d, tweede lid Nbw 1998);

b)

Bestaand gebruik dat niet direct verband houdt of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen en projecten geen significante effecten heeft op instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied (artikel 19d, derde lid Nbw 1998);

c)

Projecten en andere handelingen die zijn toegestaan krachtens een omgevingsvergunning die met toepassing van hoofdstuk X van de Nbw 1998 is verleend (artikel 19d, vierde lid Nbw 1998);

d)

Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998 niet van toepassing is op bepaalde categorieën van projecten en andere handelingen (artikel 19da, eerste lid Nbw 1998)

Deze paragraaf bevat een analyse van de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998 en de mogelijkheid om projecten en andere handelingen met behulp van het beheerplan aan de vergunningplicht te onttrekken (artikel 19d, tweede lid Nbw 1998). De andere uitzonderingen op de hoofdregel, te weten artikel 19d, derde en vierde lid Nbw 1998 en artikel 19da Nbw 1998, blijven vanwege de doelstelling van dit promotieonderzoek – het analyseren van het beheerplan – verder onbesproken.

Gedeputeerde Staten van de provincie waarin het betrokken Natura 2000-gebied is gelegen, vormen het bevoegd gezag voor het beoordelen van de vergunningaanvraag.1 Er zijn ook Natura 2000-gebieden die zich uitstreken over het grondgebied van meerdere provincies2 In een dergelijk geval vormen Gedeputeerde Staten van de provincie waarin het Natura 2000-gebied grotendeels is gelegen het bevoegde gezag.3 Een uitzondering hierop vormt de situatie waarin het project of de andere handeling hoofdzakelijk gevolgen heeft voor een deel van het Natura 2000-gebied dat in een andere provincie is gelegen.4 In beide gevallen is het verlenen van een Nbw 1998-vergunning alleen mogelijk in ‘overeenstemming’ met Gedeputeerde Staten waarin het Natura 2000-gebied mede is gelegen.5 De regeling in de Nbw 1998 roept vragen op. Wanneer beperken de gevolgen van een project of andere handeling zich hoofdzakelijk tot een bepaalde provincie en wie vormt het bevoegd gezag? Het kan niet worden uitgesloten dat in de praktijk onduidelijkheid ontstaat over de vraag welk bevoegd gezag verantwoordelijk is voor de afhandeling van een vergunningaanvraag.6 De wetgever stelt in het wetsvoorstel voor de wijziging van de Nbw 1998 (programmatische aanpak stikstof) een aantal wijzigingen voor om de bestaande bevoegdheidsregeling te verduidelijken.7 Het wetsvoorstel bevat onder meer een aantal redactionele wijzigingen. Zo worden ‘gebieden als bedoeld in artikel 10a, eerste lid Nbw 1998’ vervangen door ‘Natura 2000-gebieden’. De bevoegdheidsverdeling in de artikelen 2 en 2a Nbw 1998 wordt uitgebreid met een aantal specifieke regels voor een project of andere handeling die gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied dat in een andere provincie of in het buitenland is gelegen. De term ‘hoofdzakelijk’ in artikel 2a, tweede lid Nbw 1998 blijft in de huidige voorstellen gehandhaafd.8 In dat opzicht vormt het wetsvoorstel geen oplossing voor het geconstateerde probleem.

In sommige gevallen is de Minister van EZ bevoegd om op een aanvraag voor een Nbw 1998-vergunning te beslissen. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen projecten of andere handelingen of categorieën van gebieden worden aangewezen waarvoor dit het geval is.9 Projecten en andere handelingen waarover de Minister beslist zijn opgenomen in het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998. Dit betreft onder meer activiteiten van het Koninklijk Huis, militaire vliegoperaties en sleepnetvisserij in zoute wateren.10 In bepaalde gevallen is toestemming van de Minister en Gedeputeerde Staten benodigd.11

De vergunningplicht van artikel 19d Nbw 1998 is van toepassing op projecten of andere handelingen. Deze bepaling vormt de codificatie van artikel 6, derde lid Hrl.12 In zowel de Nbw 1998 als in artikel 6 Hrl ontbreekt een definitie en/of omschrijving van het begrip project. In een richtsnoer van de EC (‘Beheer van Natura 2000-gebieden’) is wel een toelichting op dit begrip te vinden.13 Hierin wordt naar analogie van Richtlijn 85/337/EEG van 27 juni 1985 betreffende de milieubeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten gepleit voor een ruime uitleg van het project-begrip.14 In de M.e.r-richtlijn (artikel 1, tweede lid) wordt ‘project’ als volgt omschreven:

‘uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties en werken’, en: ‘andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor ontginning van bodemschatten’.

In de praktijk hanteert het HvJ EU de ruime uitleg van de M.e.r-richtlijn.15 Vaak is een project een éénmalige activiteit. Daarnaast blijkt uit de (inter)nationale jurisprudentie dat ook permanente activiteiten en activiteiten die jaarlijks gedurende een beperkte periode plaatsvinden onder de omschrijving van dit begrip (kunnen) vallen.16 Dit kan ook het geval zijn voor activiteiten waarvoor jaarlijks een nieuwe Nbw 1998-vergunning nodig is.17 Een voorbeeld hiervan vormt de kokkel- en mosselvisserij in het Natura 2000-gebied de Waddenzee. Het is onduidelijk hoe het project-begrip wordt afgebakend. De jurisprudentie van het HvJ EU biedt tot dusver op dat punt weinig houvast. De jurisprudentie van de ABRvS bevat wel een nadere uitwerking van dit begrip:

Dit is gebeurd in het kader van een juridische procedure tegen de bouw en de exploitatie van een kolencentrale op de Maasvlakte. Naar de mening van de Voorzitter van de Afdeling vormen de bouw (inclusief de voorbereidende werkzaamheden) en de exploitatie van de centrale één project in de zin van artikel 19d, eerste lid, Nbw 1998. Een nadere motivering ontbreekt maar het lijkt er op dat de Voorzitter meent dat de bouw en de exploitatie van de kolencentrale onlosmakelijk aan elkaar zijn verbonden.18 In de juridische procedure tegen de bouw, exploitatie en het onderhoud van een RWE-kolencentrale op het terrein van de Eemshaven speelde een vergelijkbare vraag.19 Greenpeace en Stichting Natuur en Milieu stelden in deze procedure dat de uitbreiding/verdieping van de Eemshaven en de verdieping van de vaargeul naar de Noordzee ten onrechte aan de vergunningprocedure voor de kolencentrale waren onttrokken. De Afdeling was op dat punt een andere mening toegedaan. De bouw en de exploitatie van de centrale en de verdieping en uitbreiding van de Eemshaven waren ‘niet zodanig met elkaar verbonden […] dat deze als één project dienen te worden aangemerkt’. De verdieping van de vaargeul tussen de Eemshaven en de Noordzee maakt daar geen onderdeel van uit. Het is namelijk ook mogelijk om in de toekomst kolen aan te voeren met schepen die gebruik kunnen maken van de bestaande vaargeul.20

De afbakening van het begrip project is afhankelijk van de vraag of verschillende werkzaamheden op een bepaalde locatie al dan niet onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. De vergunningplicht van artikel 19d Nbw 1998 is ook van toepassing op ‘andere handelingen’. In de parlementaire geschiedenis wordt niet uitgelegd wat hieronder moet worden verstaan. Afgaande op de inhoud en de strekking van de parlementaire stukken lijkt het erop dat de wetgever een restcategorie voor ogen heeft gehad. Andere handelingen zijn alle handelingen niet zijnde een plan of project.21 In de praktijk is de betekenis van het begrip ‘andere handelingen’ beperkt. Dit is vooral het gevolg van de ruime uitleg van het project-begrip. Illustratief is het oordeel van de Afdeling betreffende de verlening van een Nbw 1998-vergunning voor een veehouderij in de nabijheid van het Natura 2000-gebied Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux:

Mede op basis van het Kokkelvisserijarrest en het arrest Stadt Papenburg22 concludeert de Afdeling dat de oprichting, de wijziging of de uitbreiding van een intensieve veehouderij zich kwalificeert als een project. De ongewijzigde voortzetting van de exploitatie van de veehouderij werd aangemerkt als een ‘andere handeling’.23 Een ander voorbeeld is te vinden in een uitspraak inzake een (deels) verleende en geweigerde Nbw 1998-vergunning voor gemotoriseerde strandexcursies op het Noordzeestrand van Terschelling. In deze uitspraak wordt het rijden met een strandbus in het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone aangemerkt als ‘andere handeling’.24 Recentelijk is de tijdelijk hernieuwde openstelling van een weg voor het gemotoriseerde verkeer langs het Natura 2000-gebied Meijendel en Berkheide eveneens als een andere handeling aangemerkt. Voor de openstelling van de weg waren zijn wel mitigerende maatregelen nodig. Om die reden is de literatuur de vraag opgeworpen of in casu niet sprake was van een project in plaats van een andere handeling.25

Het onderscheid tussen een ‘project’ of een ‘andere handeling’ is voor de praktijk van groot belang. De verplichting om bij mogelijke significante effecten een passende beoordeling op te stellen is op basis van artikel 6, derde en vierde lid Hrl namelijk beperkt tot projecten en plannen.26

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.