CBb, 26-03-2024, nr. 20/904 tm 20/909, 20/911 tm 20/919

In 28 hoger beroepszaken heeft de minister in totaal 47 boetes opgelegd aan veertien verschillende pluimveeslachthuizen wegens het overtreden van Europese hygiënevoorschriften die gelden bij het slachten van pluimvee. De rechtbank Rotterdam heeft eerder op 27 augustus 2020, 27 november 2020 en 9 februari 2022 uitspraken gedaan op de beroepen van de pluimveeslachthuizen. De veertien pluimveeslachthuizen hebben tegen een of meer van die uitspraken van de rechtbank hoger beroep ingesteld bij het College.

Het College doet vandaag uitspraak in al de hoger beroepszaken. Het College doet in totaal vier inhoudelijke uitspraken, waarvan deze uitspraak ten aanzien van zes van de pluimveeslachthuizen er één is.

Daarnaast zal het College in veertien afzonderlijke uitspraken oordelen over de verzoeken van elk van de veertien pluimveeslachthuizen om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Die veertien uitspraken zullen worden gepubliceerd onder de nummers ECLI:NL:CBB:2024:176 tot en met 189.

In de voorliggende uitspraak van appellanten komt het College tot de conclusie dat de boetes die de minister heeft opgelegd niet in stand kunnen blijven. Hieronder zal het College uiteenzetten hoe hij tot dit oordeel is gekomen. Het College heeft de zaken daarbij, gelet op het procesverloop, onderverdeeld in twee groepen.

Het College zal in de voorliggende uitspraak ook voor alle 28 zaken tezamen een oordeel geven over de vraag of de in hoger beroep, beroep en bezwaar door de pluimveeslachthuizen gemaakte (proces)kosten door de minister moeten worden vergoed.

I. Beoordeling in zaken 20/905, 20/909, 20/911, 20/913, 20/915, 20/918 en 20/919

Standpunten van partijen

Appellanten betogen in deze zaken (eerst in hoger beroep) dat zij voorafgaand aan de derde constatering van verontreiniging en daarmee voordat de minister aan hen in verband daarmee boetes heeft opgelegd, ten onrechte niet twee schriftelijke waarschuwingen hebben gekregen. De minister heeft daarmee volgens appellanten in strijd gehandeld met versie 1 van 24 november 2015 van het Handhavingsprotocol (Handhavingsprotocol 2015), als de minister dat protocol in de praktijk al toepaste voor de officiële publicatie ervan op 24 november 2015. Appellanten hebben hierdoor ten onrechte niet de gelegenheid gehad naar aanleiding van waarschuwingen zodanige maatregelen te treffen dat zij een derde constatering van verontreiniging en daarmee een boete konden voorkomen.

De minister stelt zich op het standpunt dat hij bevoegd is op basis van het Handhavingsprotocol 2015 een boete op te leggen ook als de waarschuwingen die daaraan vooraf moeten gaan nog niet per post zijn verzonden. In het Handhavingsprotocol 2015 staat, en het is ook uitgangspunt en vaste werkwijze, dat een pluimveeslachthuis direct mondeling op de hoogte wordt gebracht van een tijdens een steekproef geconstateerde verontreiniging en dat een rapport wordt aangezegd, zodat het slachtproces tijdig kan worden aangepast. Over de aard en inhoud van de aanzegging kan volgens de minister geen twijfel bestaan. De steekproefcontroles vinden immers meermaals per dag op dezelfde locatie plaats en voor alle pluimveeslachthuizen is duidelijk wat voor soort overtreding hierbij geconstateerd kan worden. Het ontvangen van een schriftelijke waarschuwing per post, past volgens de minister in het geheel niet in het tijdsbestek waarin de slachtshifts elkaar opvolgen. In de praktijk komt het veelvuldig voor dat een waarschuwing pas per post wordt ontvangen nadat een derde overtreding binnen tien slachtshifts, waarvoor een boete kan worden opgelegd, al is begaan. Van een pluimveeslachthuis wordt verwacht dat het direct maatregelen neemt wat betreft het verontreinigde karkas. De gehele systematiek van het Handhavingsprotocol 2015 is daarop gericht. Indien een overtreding op basis van het Handhavingsprotocol 2015 pas beboetbaar zou zijn indien de schriftelijke waarschuwingen inzake de eerste twee overtredingen zijn verzonden en per post ontvangen, zou dat lijnrecht ingaan tegen die systematiek. De minister verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 juni 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:4949.

Is de handelwijze van de minister wat betreft de waarschuwingen in strijd met het Handhavingsprotocol 2015?

Het College stelt vast dat de controles die in deze zaken namens de minister zijn verricht en tot het opleggen van de boetes hebben geleid, bij appellanten hebben plaatsgevonden in de periode van juni 2015 tot en met oktober 2015. De minister heeft in zijn verweerschrift verklaard dat hij in de periode tot 24 november 2015 in de (handhavings)praktijk bij de uitvoering van deze controles al toepassing gaf aan het Handhavingsprotocol 2015 ook al was dat protocol op dat moment nog niet officieel gepubliceerd.

In het Handhavingsprotocol 2015 is onder “Zie stap C.1.2. Eerste keer vaststellen van een verontreiniging op karkassen […]” en “Zie stap C.1.3. Tweede keer vaststellen van verontreiniging op karkassen binnen 10 steekproeven […]” vermeld dat na de eerste twee constateringen van verontreiniging steeds een rapport van bevindingen wordt opgemaakt en een schriftelijke waarschuwing, in het protocol aangeduid als “SW”, wordt gegeven. Onder “Zie stap C.1.5 Derde keer vaststellen van een verontreiniging op karkassen binnen 10 steekproeven […]” is vermeld dat na een derde constatering van verontreiniging een rapport van bevindingen en een boeterapport, in het protocol aangeduid als “BR” worden opgemaakt.

Het College stelt op basis van de gedingstukken vast dat de minister in de zaken 20/905, 20/909, 20/911, 20/913, 20/915 en 20/918 de twee schriftelijke waarschuwingen vanwege de eerste en tweede constatering van verontreiniging eerst aan appellanten kenbaar heeft gemaakt na constatering van de derde verontreiniging. In de zaak 20/919 heeft de minister de schriftelijke waarschuwing vanwege de tweede constatering van verontreiniging eerst aan de rechtsvoorgangster van appellante sub 6 kenbaar gemaakt na constatering van de derde verontreiniging. De constatering van de derde verontreiniging leidde in al deze zaken tot het opleggen van de boetes.

Deze handelwijze van de minister is naar het oordeel van het College in strijd met het Handhavingsprotocol 2015 dat de minister toen in de praktijk reeds toepaste, alsmede met het in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel. Een redelijke uitleg van het Handhavingsprotocol 2015 brengt namelijk met zich dat de minister voorafgaand aan de derde constatering van een verontreiniging en daarmee voordat de minister in verband daarmee een boete oplegt, twee schriftelijke waarschuwingen moet geven zodat appellanten maatregelen kunnen nemen ter voorkoming van een derde verontreiniging. De minister heeft appellanten met zijn handelwijze deze kans ontnomen.

In het Handhavingsprotocol 2015 is overigens niet vermeld dat een schriftelijke waarschuwing (door een toezichthouder) aan het bedrijf mondeling wordt aangezegd (op dezelfde dag dat de overtreding wordt vastgesteld).

Het College stelt ook overigens vast dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat namens hem in deze zaken aan appellanten mondeling schriftelijke waarschuwingen zijn aangezegd. Uit de rapporten van bevindingen die in deze zaken zijn opgesteld kan dat niet worden opgemaakt.

De hoger beroepsgrond slaagt.

II. Beoordeling in zaken 20/904, 20/906, 20/907, 20/908, 20/912, 20/914, 20/916 en 20/917

Standpunten partijen

Appellanten betogen in deze zaken (eerst in hoger beroep) dat de minister aan hen ten onrechte reeds op basis van één constatering van verontreiniging boetes heeft opgelegd zonder dat daar twee eerdere constateringen van verontreinigingen met bijbehorende waarschuwingen aan zijn voorafgegaan. Als de minister het Handhavingsprotocol 2015 in de praktijk al toepaste voor de officiële publicatie ervan op 24 november 2015 waren appellanten er onvoldoende over geïnformeerd dat na een eerdere boeteoplegging elke volgende constatering direct opnieuw een boete zou opleveren zonder dat eerst weer twee keer schriftelijk zou worden gewaarschuwd. Dat dit de werkwijze was van de minister indien een audit was ingepland die nog niet had plaatsgevonden, was bij appellanten niet bekend en heeft de minister ook niet duidelijk naar hen toe gecommuniceerd. Dat dit de werkwijze was bleek appellanten pas uit de publicatie van het Handhavingsprotocol 2015. Appellanten zijn hierdoor ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld op basis van eerdere schriftelijke waarschuwingen zodanige maatregelen te treffen dat zij de constateringen van verontreinigingen en daarmee de boetes hadden kunnen voorkomen.

De minister heeft in zijn brief van 3 oktober 2023 uiteengezet dat een pluimveeslachthuis waaraan een bestuurlijke boete werd opgelegd tegelijkertijd een “Besluitbrief maatr. Aanpassing Procesbeheerssysteem” ontving. In die brief werden voorwaarden gesteld waaronder het slachtproces door kon gaan in de periode totdat het HACCP-systeem was aangepast en door de NVWA was getoetst en akkoord bevonden. De steekproefcontroles gingen in die periode door. Zolang het HACCP-systeem (nog) niet voldeed, werd voor elke nieuwe geconstateerde overtreding bij de steekproef een boeterapport opgemaakt. Na goedkeuring van het aangepaste HACCP-systeem ging een nieuwe periode van tien slachtshifts van start, waarbij de teller weer op nul stond en weer bij de eerste twee verontreinigingen een waarschuwing werd gegeven.

Is de handelwijze van de minister wat betreft de waarschuwingen in strijd met het Handhavingsprotocol 2015?

Het College stelt vast dat de controles die in deze zaken namens de minister zijn verricht en tot het opleggen van de boetes hebben geleid, bij appellanten hebben plaatsgevonden in de periode van juli 2015 tot en met oktober 2015. De minister gaf in de periode tot 24 november 2015 in de (handhavings)praktijk bij de uitvoering van controles al toepassing aan het Handhavingsprotocol 2015 (zie 3.3.1).

In het Handhavingsprotocol 2015 is na onder meer de hiervoor omschreven stappen C.1.2, C.1.3 en C.1.5 onder “Zie stap C.1.5a” vermeld dat zolang de officiële controle op het HACCP-systeem niet is uitgevoerd, bij elke volgende constatering van verontreiniging een rapport van bevindingen en een boeterapport worden opgemaakt.

Het College stelt op basis van de gedingstukken vast dat de minister in deze zaken aan appellanten direct, zonder hen eerst schriftelijk te waarschuwen, boetes heeft opgelegd na een constatering van een verontreiniging. Het gaat om opvolgende boetes die de minister aan deze appellanten heeft opgelegd nadat hij eerder vanwege drie eerdere constateringen van verontreiniging bij de derde verontreiniging een initiële boete aan hen had opgelegd. Die eerdere initiële boetes zijn hiervoor in 3 aan de orde gekomen.

Zoals het College hierna in 5 overweegt, zal hij deze initiële boetebesluiten herroepen. Dit betekent dat er geen basis was voor de minister om in deze zaken volgens stap C.1.5a van het Handhavingsprotocol 2015 opvolgende boetes op te leggen zonder appellanten eerst schriftelijk te waarschuwen. De minister heeft er in deze zaken door het vervallen van de initiële boetes immers niet van uit kunnen en mogen gaan dat het controle- en handhavingsproces zich in het stadium van stap C.1.5a van het Handhavingsprotocol 2015 bevond. De minister is er reeds hierom ten onrechte van uitgegaan dat hij in deze zaken na één constatering van verontreiniging direct tot het opleggen van boete kon overgaan, zonder appellanten eerst schriftelijk te waarschuwen. De minister heeft daarmee ook in deze zaken gehandeld in strijd met het Handhavingsprotocol 2015, dat hij toen in de praktijk al toepaste, alsmede met het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel.

De minister heeft in deze zaken te meer onzorgvuldig gehandeld, omdat voor appellanten onvoldoende duidelijk was dat de minister in de periode van juni 2015 tot en met november 2015 in de praktijk al zou handelen op de wijze die in stap C.1.5a van het later op 24 november 2015 gepubliceerde Handhavingsprotocol 2015 is omschreven. Uit stukken die de minister bij brief van 19 oktober 2023 desgevraagd heeft overgelegd, blijkt namelijk niet dat de minister met appellanten heeft gecommuniceerd dat in die periode in zaken waarin al een initiële boete was opgelegd – in lijn met stap C.1.5.a – elke opvolgende constatering van verontreiniging direct tot het opleggen van een nieuwe boete zou leiden als de officiële controle op het HACCP-systeem nog niet was uitgevoerd en dat in die zaken dus niet eerst nog twee keer schriftelijk zou worden gewaarschuwd. Ook uit de e-mailberichten van 5 augustus 2015 en 30 juli 2015 met bijgevoegde documenten die de minister aan respectievelijk appellante sub 1 en 3 heeft toegezonden, kan niet (duidelijk) worden opgemaakt dat de minister op deze manier zou handelen. Omdat het hier gaat om punitieve sancties is het de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en ligt het op zijn weg om duidelijk uit een te zetten welke handelwijze hij hanteert. De minister is daarin tekortgeschoten.

Ook deze hoger beroepsgrond slaagt.

Slotsom

5 De hoger beroepen slagen. Het College zal de aangevallen uitspraken vernietigen. Het College zal de beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren en die besluiten vernietigen. Omdat de gebreken die aan de boetebesluiten kleven zich naar hun aard niet lenen voor herstel, ziet het College aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Hij zal daartoe de boetebesluiten herroepen en bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van de te vernietigen bestreden besluiten. Dit betekent dat de boetes in alle zaken komen te vervallen. Het College komt niet toe aan een bespreking van de overige hoger beroepsgronden van appellanten.

Proceskosten en kosten in bezwaar

Het College bepaalt in de voorliggende uitspraak dat de minister de door de veertien pluimveeslachthuizen, waaronder appellanten, in alle hiervoor in 2.1 bedoelde 28 zaken in hoger beroep en in beroep gemaakte proceskosten, en in de door hen in bezwaar gemaakte kosten moet vergoeden. Deze vergoeding heeft dus ook betrekking op de hoger beroepszaken met de nummers 21/31, 21/32, 21/33, 21/34, 21/36, 21/37, 21/38, 21/48, 21/51, 21/53, 21/54, 22/498 en 22/562 en zal hierna in 6.2 tot en met 6.4 nader worden vastgesteld op een bedrag van in totaal € 6.186,-. Het College merkt alle 28 hoger beroepszaken in dit kader aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Omdat het hier gaat om meer dan vier samenhangende zaken, zal het aantal punten op grond van onderdeel C2 van de Bijlage bij het Bpb worden vermenigvuldigd met 1,5.

Hoger beroep

Het College bepaalt dat de minister voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in hoger beroep een bedrag van € 2.625,- moet vergoeden aan appellanten (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 875,-, een wegingsfactor 1 en een vermenigvuldiging met 1,5).

Beroep

Het College bepaalt dat de minister voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep een bedrag van € 2.625,- moet vergoeden aan appellanten (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 875,-, een wegingsfactor 1 en een vermenigvuldiging met 1,5).

Appellanten hebben in beroep verzocht om een vergoeding van deskundigenkosten ten bedrage van in totaal € 29.453,58. Het College zal dit verzoek afwijzen. Op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb komen alleen kosten voor vergoeding in aanmerking die een partij heeft moeten maken in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter. Het verzoek om vergoeding van deskundigenkosten heeft blijkens het proceskostenformulier betrekking op een factuur van [naam 19] van 22 augustus 2016 ten bedrage van € 1.968,43 en een factuur van de [naam 20] , [naam 21] , van 16 november 2016 ten bedrage van € 27.485,15. Beide facturen zijn gericht aan [naam 13] . [naam 13] is geen partij in deze procedure, zodat de kosten reeds daarom niet voor vergoeding in aanmerking komen.

Bezwaar

Het College bepaalt dat de minister voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in bezwaar een bedrag van € 936,- moet vergoeden aan appellanten (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, met een waarde per punt van € 624,-, een wegingsfactor 1 en een vermenigvuldiging met 1,5).

Griffierecht

7 Het College zal de minister opdragen het door appellanten in hoger beroep en beroep betaalde griffierecht te vergoeden.

In hoger beroep heeft elke appellante een bedrag van € 532,- aan griffierecht betaald. In totaal hebben appellanten in hoger beroep dus € 3.192,- (6 x € 532,-) aan griffierecht betaald.

In beroep heeft elke appellante per zaak een bedrag van € 334,- aan griffierecht betaald.

In totaal hebben appellanten in beroep dus € 5.010,- aan griffierecht betaald.

De minister dient aldus in totaal, volgens bovenstaande verdeling, een bedrag aan griffierecht van € 8.202,- (€ 3.192,- + € 5.010,-) aan appellanten te vergoeden.