2.3.4 De Beroepswet 1902: veel aandacht voor het recours objectif

De Beroepswet 1902 was de eerste uitwerking van artikel 154 Grondwet 1887 die wél het Staatsblad haalde. De reden waarom bestuursrechtspraak op het specifieke terrein van de uitvoering van de Ongevallenwet 1901 werd ingesteld, is niet precies te achterhalen. Het zou kunnen liggen in een belangrijk bezwaar dat reeds door de commissie-Kappeyne van de Copello tegen administratief beroep naar voren was gebracht, namelijk het risico dat bestuursorganen onderling solidair zijn, en daarom een onpartijdig oordeel niet kan worden gegarandeerd.1 In de bestuursrechtelijke literatuur wordt ten aanzien van de vraag waarom met de Beroepswet 1902 (opeens) een rechterlijke voorziening werd getroffen wel gemeld dat het openstellen van administratief beroep tegen beslissingen van de Rijksverzekeringsbank weliswaar dogmatisch een goede oplossing zou zijn, maar dat de wetgever waarschijnlijk wel begreep dat het voor de rechtzoekende “onbevredigend” was om binnen het openbaar bestuur een voorziening te vragen wanneer het geschillen over individuele financiële aanspraken betrof.2 Ook is in dit verband melding gemaakt van het feit dat het toekennen van een ‘recht’ om een ‘rechter’ vraagt, en dat het ongewenst was dat de geldsom het karakter van een gunstbetoon zou hebben.3 Niet uitgesloten is dat het voorbeeld van gespecialiseerde bestuursrechtspraak uit Duitsland werd gevolgd,4 hoewel de invloed van buitenlandse rechtsstelsels op het juridisch denken in Nederland vanaf het eind van de 19^e eeuw verminderde.5

De Beroepswet 1902 en zijn opvolger van 1955 zijn voor de bestudering van de ontwikkeling van het recours objectif in de Nederlandse bestuursrechtspraak relevante voorwerpen van onderzoek.6 Zo bestrijken beide beroepswetten tezamen vrijwel de gehele tijdspanne van de klassieke periode van het bestuursrecht tot aan de invoering van de Awb in 1994. Verder gaat het om typisch bestuursrechtelijke geschillen, namelijk de toepassing van de Ongevallenwet (de eerste sociale verzekeringswet van Nederland) door de Rijksverzekeringsbank, getoetst door de toenmalige Raden van Beroep en in hoger beroep de Centrale Raad van Beroep. Overigens haakten latere bijzondere bestuurswetten zoals de Invaliditeitswet, de Pensioenwet en de Ziektewet wat betreft hun beroepsregelingen aan bij het systeem van de Beroepswet 1902.7 De Centrale Raad bracht bovendien een vrij constante stroom jurisprudentie voort over de Beroepswetten 1902 en 1955. Deze jurisprudentie was, samen met de vormgeving van de Beroepswetten, een voorwerp van bestudering in de bestuursrechtelijke literatuur. Daarbij was ook de functie van de beroepsprocedure onderwerp van reflectie. Tevens was de jurisprudentie op basis van de Beroepswet 1902 voor de wetgever aanleiding om via de Beroepswet 1955 veranderingen in de beroepsprocedure aan te brengen. Evenals bij de Beroepswet 1902 ging hij hierbij ook in op de rechtsstatelijke functie van de beroepsprocedure. De wijzigingen die de Beroepswet 1955 bracht, werden op hun beurt weer in de bestuursrechtelijke literatuur bestudeerd. Bovendien heeft de wetgever zich in de periode van het klassieke bestuursrecht tweemaal (aan het begin in 1902, en aan het einde in 1955) uitgelaten over de functie van deze twee gelijksoortige beroepsprocedures.

Naar aanleiding van de herziening van de rechtelijke organisatie is het bestuursprocesrecht van de Beroepswet 1955 in 1994 opgegaan in het uniforme procesrecht van de Awb. Deze wet luidde op het gebied van het bestuursprocesrecht een nieuw tijdperk in.8

In de beroepsprocedure op grond van de Beroepswet 1902 draaide het om de vraag of een beschikking wetmatig was. Het centraal stellen van de beschikking was een logisch gevolg van het legisme. De beschikking was (en is nog steeds) immers een typisch voorbeeld van wetstoepassing in een concreet geval. Tegelijkertijd gaf de focus op de beschikking aan dat wettelijke algemene regels niet voldeden. Rechtstoepassing in het concrete geval werd de norm. Dit had het recours subjectif kunnen stimuleren, maar dat is niet gebeurd. Uit de Memorie van Toelichting op de Beroepswet 1902 blijkt dat de wetgever het juist belangrijk vond dat een eenduidige wetsuitleg werd gegarandeerd, en dat tot een objectief juiste wetstoepassing werd gekomen (het was zelfs van openbaar belang):

Dat vooral een “objectief juiste toepassing van het publieke recht” in de bestuursrechtelijke beroepsprocedure werd nagestreefd, blijkt ook uit het feit dat weinig aandacht werd besteed aan andere aspecten van de beschikking, zoals de behoorlijkheid in individuele gevallen. Toetsing aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur was nog lang geen algemeen gebruik.11 Laat staan dat de mogelijkheid van toetsing aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur in de Beroepswet 1902 was opgenomen.

Een uitzondering op de regel dat het handelen van bestuursorganen in een bestuursrechtelijke beroepsprocedure slechts werd getoetst aan de wet, was artikel 58 Ambtenarenwet 1929. Hierin was het verbod van détournement de pouvoir opgenomen.12 Wel is het veelzeggend dat het hier een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur betreft dat heel dicht bij de wet staat. Het gaat er immers om dat een wettelijke bevoegdheid niet voor een ander doel wordt gebruikt dan waarvoor die is gegeven.13 Niet voor niets heeft de Centrale Raad ook in de klassieke periode van het bestuursrecht altijd gesproken van de “tot de algemeen verbindende voorschriften te rekenen algemene beginselen van behoorlijk bestuur”.14 Hieruit blijkt niet alleen de focus op de binding aan de wet, maar ook de huiver om in beroepsprocedures het handelen van bestuursorganen te toetsen aan buitenwettelijke rechtsnormen.

Gelet op de focus in de bestuursrechtelijke theorievorming op de organisatie van het openbaar bestuur en de verdeling van bestuursbevoegdheden, en het feit dat sprake was van Hoheitsverwaltung en legisme, is het logisch dat in de Beroepswet 1902 veel aandacht werd besteed aan het algemeen belang van rechtmatig bestuur (recours objectif) als rechtsstatelijke functie van de procedure. Hierop werd zelfs een belangrijk accent gelegd.15 Waaruit blijkt dat concreet?

Allereerst is van belang dat de inzet van de beroepsprocedure op grond van de Beroepswet 1902 de vernietiging van de bestreden beslissing van de Rijksverzekeringsbank was.16 Uitgangspunt was dus dat indien sprake was van een besluit dat strijdig was met de Ongevallenwet, dit besluit met terugwerkende kracht jegens eenieder uit de rechtsorde werd verwijderd. Hiervoor bleek dat ook de commissie-Heemskerk en de commissie-Kappeyne van de Copello daar in hun voorstellen van uitgingen. In dat opzicht was het vernietigingsberoep in de Beroepswet 1902 geen opvallende keuze. In het verlengde van het vernietigingsberoep werd het door de wetgever belangrijk gevonden dat een juiste feitenvaststelling plaatsvond. De nadruk lag op materiële waarheidsvinding.17 Een juiste wetstoepassing is immers alleen mogelijk op basis van een juiste feitelijke grondslag. Een beroepsprocedure waarin de rechter actief op zoek gaat naar de materiële waarheid sloot bovendien aan bij de bedoeling van de wetgever dat de procedure van de Beroepswet 1902 voor de burger eenvoudig moest zijn.18

Met betrekking tot de vraag wie vernietiging kon vorderen, bepaalde artikel 79 Ongevallenwet 1901 dat de verzekerde en de werkgever die het besluit van de Rijksverzekeringsbank aanging een beroepsrecht toekwamen.19 Daartoe was het beroepsrecht echter niet beperkt. Hoewel in de Beroepswet 1902 geen algemene mogelijkheid van beroep in het belang van het recht was opgenomen, bepaalde artikel 80 Ongevallenwet 1901 dat de commissie die met (een deel van) het onderzoek naar een vergoeding kon worden belast, onder bepaalde voorwaarden beroep kon indienen. Dat was het geval als deze van oordeel was dat aan een burger onterecht of een te hoge een schadeloosstelling was verleend.20 Deze afgeslankte vorm van beroep in het belang van het recht duidt op een (vorm van een) toezichtsfunctie van de procedure op grond van de Beroepswet 1902.

De beroepstermijn van één maand (zie artikel 79 Ongevallenwet 1901) was weliswaar kort, maar gelet op de financiële impact van de besluiten van de Rijksverzekeringsbank op de werknemer niet onlogisch. Er kunnen naar aanleiding hiervan in ieder geval geen conclusies over de functie van de procedure worden getrokken.

Wat betreft de reikwijdte van de rechterlijke toets was het bij de totstandkoming van de Beroepswet 1902 de bedoeling van de wetgever dat de eiser over de omvang van het geding gaat. Artikel 53 van het gewijzigde wetsontwerp bepaalde namelijk dat de uitspraak slechts betrekking heeft op de onderwerpen die door de partijen zijn aangevoerd. Daardoor werd het recours objectif enigszins gerelativeerd. De gelijkenis met artikel 187 van het hierna nog te bespreken ontwerp-Loeff is interessant. Wanneer de parlementaire geschiedenis van beide artikelen wordt bestudeerd, blijkt namelijk dat voor de toelichting op artikel 187 van het ontwerp-Loeff wordt verwezen naar (de toelichting op) artikel 53 Beroepswet 1902.21 Vreemd is dat niet, omdat de Beroepswet 1902 een voorloper had moeten zijn van een algemene regeling van bestuursrechtspraak, en het ook als zodanig door Loeff werd beschouwd.22 Bijzonder vermeldenswaardig is dat de Centrale Raad in 1906 van de door de wetgever uitgezette koers inzake de omvang van de rechterlijke toets is gaan afwijken. Volgens de Centrale Raad kon het niet de bedoeling zijn dat de rechter zich zou beperken tot de omvang van het geding zoals de rechtzoekende dat had bepaald.23 De Centrale Raad permitteerde het zich daarom de beroepsgronden van de eiser te verlaten en ultra petita te gaan. Hieruit blijkt dat niet alleen de wetgever een groot belang hechtte aan het houden van toezicht op wetmatig bestuur, maar dat de Centrale Raad dat ook deed, en daarin zelfs verder ging dan de wetgever. Hier werd duidelijk dat niet de procespartijen, maar de bestuursrechter de leiding over het geding had. De bestuursrechter kwam een sterke mate van procesregie toe waardoor de partijautonomie werd beperkt, hetgeen past in een recours objectif.24 De functie van de procedure kreeg sinds 1906 duidelijke trekken van een controlemodel. De niet-lijdelijkheid van de bestuursrechter werd in de bestuursrechtelijke literatuur uit deze periode zelfs als kenmerk van de procedure op grond van de Beroepswet 1902 aangemerkt.25

Artikel 46 van het wetsontwerp van de Beroepswet 1902 paste bij de rol van de rechter als dominus litis. Dat artikel bepaalde dat de loop van het geding niet werd beïnvloed indien partijen niet op de zitting zouden verschijnen, het beroep na de zitting werd ingetrokken, of de eiser de dood zou vinden. In de Memorie van Toelichting werd opgemerkt:

Kortom: de uitspraak was niet alleen van belang voor de rechtzoekende, maar ook voor het algemeen belang van een juiste wetstoepassing. Er was een zelfstandige taak voor de bestuursrechter weggelegd om toezicht te houden op de wetmatigheid van bestuur. Deze procesregels lagen in het verlengde van hetgeen op dit gebied werd voorgesteld in het rapport van de commissie-Kappeyne van de Copello.27

Veelzeggend voor de vraag vanuit welke invalshoek deze beroepsprocedure werd bekeken, zijn de vragen die over dit artikel werden gesteld gedurende de parlementaire behandeling. Zo blijkt uit het Voorlopig Verslag dat enkele Kamerleden van mening waren dat afstand van beroep helemaal niet mogelijk zou moeten zijn. Dus ook niet gedurende het onderzoek ter zitting. Het zou in de beroepsprocedure immers niet alleen aankomen op het belang van burger, maar ook op de juiste uitleg van de wet.28 Ook de wetgever was deze mening toegedaan. Hij merkte op dat het in een beroepsprocedure niet enkel aankomt op het belang van de rechtzoekende, maar dat het zelfs in de eerste plaats aankomt op een juiste uitleg van de wet. Dit laatste bestempelde hij echter als theoretisch.29 Het praktische argument dat de indiener van het beroep niet met onnodige kosten moet worden geconfronteerd, en de rechter niet moet worden lastiggevallen met kansloze beroepen, gaf de doorslag om artikel 46 in de hiervoor besproken vorm te behouden.30

Een andere belangrijke indicatie voor de aanwezigheid van het recours objectif is het tweede gedeelte van artikel 53 van de Beroepswet 1902.31 Hierin werd bepaald dat in de uitspraak de beslissing van de Rijksverzekeringsbank ook ten nadele van de eiser kon worden gewijzigd. Er zijn weinig andere procesrechtelijke bepalingen die zó sterk op het recours objectif duiden als deze, waardoor een reformatio in peius mogelijk was. Het algemeen belang van rechtmatig bestuur werd hier onverhuld boven de belangen van de rechtzoekende gesteld. De rechten en belangen van de eiser werden in dienst gesteld van het algemeen en rechtsstatelijk belang van het handhaven van rechtmatig (of beter: wetmatig) bestuur. In de hedendaagse bestuursrechtelijke literatuur wordt in dit verband opgemerkt dat een reformatio in peius blijkens de parlementaire geschiedenis over de omvang van het geding bij de totstandkoming van de latere Beroepswet 1955 “vanzelfsprekend” was.32 Dit past overigens in de lijn van het eerdergenoemde artikel 80 van de Ongevallenwet 1901, op grond waarvan de commissie die met (een deel van) het onderzoek naar een vergoeding was belast, beroep kon instellen, als deze van oordeel was dat aan een burger onterecht of een te hoge een schadeloosstelling was verleend. Roelants verwoordde in 1919 de functie van de procedure op grond van de Beroepswet 1902 op treffende wijze:

Omdat de uitspraken van de Centrale Raad tot een reformatio in peius konden leiden, is het niet verwonderlijk dat er kritiek op deze procedure ontstond. Zo werd er bij de ontwikkeling van de nieuwe Beroepswet 1955 op gewezen dat de Centrale Raad een nogal legistische interpretatie van het materiële recht voorstond, waardoor onvoldoende rekening werd gehouden met de belangen van de rechtzoekende. Veelzeggend was dat diverse uitvoeringsorganen het in de loop der tijd niet altijd eens waren met de sterk letterlijke interpretatie van de wet door de Centrale Raad. Zij riepen op te komen tot een socialere, soepeler en minder starre en eenzijdige toepassing van de wet.34 Vruchteloos waren deze kritische geluiden zeker niet, zoals verderop zal blijken bij de behandeling van de (totstandkoming van de) ‘subjectievere’ Beroepswet 1955.