2.3.1 Monisme en dualisme: een ideaaltypische benadering

In dit hoofdstuk zal blijken dat het Nederlandse stelsel in het verleden nooit kon worden gekenmerkt als een ideaaltypisch monistisch stelsel; het huidige stelsel kan evenmin worden beschouwd als een ideaaltypisch dualistisch stelsel. Voor een goed begrip van de mengvormen die hebben bestaan respectievelijk bestaan, is het niettemin verstandig stil te staan bij deze ideaaltypen. Omdat dit onderzoek primair van juridische aard is, zal daarbij vooral aandacht worden besteed aan het juridische onderscheid tussen monisme en dualisme. Hiertoe wordt eerst aandacht besteed aan de gedachtevorming omtrent monisme en dualisme voor het verschijnen van het rapport van de Staatscommissie. De wijze waarop de Staatscommissie invulling geeft aan deze begrippen zal daarna afzonderlijk worden besproken.

In de periode voorafgaand aan het verschijnen van het rapport van de Staatscommissie gaf het rapport "Op de grens van monisme en dualisme" uit 1997 van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) een goed overzicht van de communis opinio in het wetenschappelijk discours voor wat betreft de juridische betekenis van de begrippen monisme en dualisme.1 Zij worden door de Raad voor het openbaar bestuur omschreven als ondergeschikte respectievelijk nevengeschikte verhoudingen tussen twee bestuursorganen. De verhoudingen waar in dit verband op wordt gedoeld, zijn dan vooral die tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders.2

De onder- dan wel nevengeschiktheid van de bestuursorganen komt volgens de Raad voor het openbaar bestuur vooral tot uiting in de legitimatie van de organen en de verdeling van bevoegdheden tussen de verschillende bestuursorganen. In een monistisch stelsel zijn legitimatie en bevoegdheden van wat in een dergelijk systeem kan worden aangemerkt als het dagelijks bestuur, afgeleid en afhankelijk van het algemeen bestuur. In een dualistisch stelsel is met betrekking tot de legitimatie en de bevoegdheden juist sprake van onafhankelijkheid van de organen ten opzichte van elkaar.3 Voor het bepalen of een stelsel monistisch dan wel dualistisch is, zal in deze optiek dan ook met name worden gekeken naar de legitimatie van de verschillende bestuursorganen en hun bevoegdheden. De Raad voor het openbaar bestuur onderscheidt, in navolging van Konijnenbelt,4 nog een derde kenmerk: zelfstandigheid. Mijns inziens slaagt de Raad er niet in duidelijk te maken waaruit deze zelfstandigheid vanuit een juridisch oogpunt bestaat, anders dan uit de legitimatie en de toedeling van bevoegdheden. Juist omdat de zelfstandigheid van het ene orgaan ten opzichte van het andere in juridische zin blijkt uit de twee eerdere kenmerken, mist het kenmerk 'zelfstandigheid' mijns inziens een onderscheidend vermogen ten opzichte van de andere twee en zal het verder buiten beschouwing worden gelaten.

Met betrekking tot de legitimatie wordt de verkiezing van de leden van het dagelijks bestuur door en uit het algemeen bestuur gezien als kenmerk van een monistisch bestel. Het dagelijks bestuur is voor een democratische legitimatie veelal afhankelijk van het algemeen bestuur. In een dualistisch model kennen de organen een eigen legitimatie: "Het kiezen of benoemen en het ontslag van de bestuurders van het dagelijks bestuur is gescheiden van de aanstelling van de bestuurders uit het algemeen bestuur".5 Deze omschrijvingen laten in het midden hoe moet worden aangekeken tegen een systeem waarin de leden van de executieve weliswaar door, maar niet (noodzakelijkerwijs) uit het vertegenwoordigend orgaan worden gekozen.6 Een dergelijk systeem zou niet monistisch kunnen zijn — omdat de leden van de executieve niet uit het vertegenwoordigend orgaan worden benoemd (of daarvan na benoeming in de executieve niet langer deel kunnen uitmaken) — maar ook niet dualistisch, omdat zij hun legitimatie aan het vertegenwoordigend orgaan ontlenen. Vanuit de uitgangspunten van onder- dan wel nevengeschiktheid wordt het belang dat door de meeste auteurs wordt gehecht aan de benoeming uit het vertegenwoordigende orgaan als wezenskenmerk van een monistisch stelsel, mijns inziens enigszins overtrokken. De onderschikking van de executieve aan het vertegenwoordigend orgaan vindt, voor wat betreft de legitimatie, in een monistisch systeem toch vooral zijn weerslag in het feit dat de executieve door het vertegenwoordigende orgaan wordt benoemd en naar believen kan worden ontslagen.

Met de Raad voor het openbaar bestuur kan men het eens zijn dat niet alleen de samenstelling van het dagelijks bestuur, maar ook de oorsprong van zijn bevoegdheden bepalend is voor de vraag of een stelsel monistisch of dualistisch is. "Aan een dualistisch stelsel is eigen dat het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur beide in bezit zijn van een eigen oorspronkelijk en niet tot elkaar herleidbaar pakket aan bevoegdheden. In een monistisch bestel is de regelgeving en het bestuur opgedragen aan het vertegenwoordigende orgaan."7