6.3.1 Principieel monistisch

Artikel 139 van de Grondwet van 1848 bepaalde dat ‘aan het hoofd der gemeente staat een raad, welks leden onmiddellijk door de ingezetenen, op de wijze door de wet te regelen, voor een bepaald aantal jaren worden verkozen’. Thorbecke had dit artikel om een aantal redenen in de Grondwet opgenomen. Hij wilde hiermee ten eerste duidelijk maken dat aan de van oudsher dominante positie van stedelijke magistraturen een einde was gekomen. Voortaan berustte het primaat bij de gekozen vertegenwoordiging in plaats van de benoemde regenten. Ten tweede was hij van mening dat besluitvorming moest plaatsvinden in deliberatieve colleges, waarin het beste argument het pleit zou beslechten. De raad, die moest bestaan uit de meest bekwame verkiesbare personen, was daarvoor het aangewezen orgaan en zijn positie moest grondwettelijk gewaarborgd zijn. Ten derde beoogde Thorbecke met de bepaling tot uitdrukking te brengen dat aan het hoofd van de gemeente ‘eene wezenlijke vertegenwoordiging der burgerij’ moest staan.1 Anders dan de regering later ten tijde van de dualisering stelde, bedoelde Thorbecke met ‘wezenlijke vertegenwoordiging’ niet een democratische afspiegeling van de in de gemeente bestaande belangen. Hij sloot juist aan bij de in die tijd heersende leer in liberale kringen dat de raad moest bestaan uit de meest bekwame individuen die naar eigen inzicht alle ingezetenen zou vertegenwoordigen. De raad moest een deliberatief college zijn, waarvan de leden zich zouden laten overtuigen door het beste argument. Voor politiek, in de zin van het vertegenwoordigen van verschillende al dan niet verenigbare belangen, was in dit model geen plaats.

De gemeentelijke democratie, zoals Thorbecke bij dit alles voor ogen had, was een monistische democratie. Het heeft nog het meeste weg van het verenigingsmodel.2 De raad fungeerde als het algemeen bestuur, vergelijkbaar met een algemene ledenvergadering, waarin alle gemeentelijke bevoegdheden hun oorsprong vonden.3 Naast artikel 139 Grondwet 1848 gaf ook artikel 140 hier uitdrukking aan door te bepalen dat regeling en bestuur van de gemeentelijke huishouding exclusief aan de raad toekwamen. Het monistische bestuursmodel werd in de Gemeentewet van 1851 nog extra aangezet door in artikel 79 te bepalen dat de wethouders door de raad uit zijn midden benoemd moesten worden. Kiesgerechtigden stelden daarmee naast de wetgevende macht ook de uitvoerende macht samen. De gedachte was dat zij zodoende niet alleen zichzelf regels op legden, maar ook bestuurden.

Enigszins vreemd aan deze constructie is artikel 179 Gemeentewet 1851, waarin aan het college van burgemeester en wethouders het dagelijks bestuur met bijbehorende bevoegdheden werd opgedragen. Het college had op geen enkele wijze een plaats gekregen in de Grondwet van 18484, maar de wethouders werden in artikel 1 Gemeentewet 1851 wel tot het bestuur van de gemeente gerekend. Aan de beslissing van Thorbecke om aan het college het dagelijks bestuur op te dragen, lagen vooral pragmatische redenen ten grondslag: ‘Het gewoon dagelijksch bestuur kan niet wel worden uitgeoefend door eene talrijke vergadering, als de gemeenteraad. Het zal, buiten twijfel, beter worden waargenomen, indien het, gelijk tot heden plaats vond, door een klein collegie wordt uitgeoefend.’5 Volgens Thorbecke was dit te verenigen met het hoofdschap van de raad doordat deze toezicht kon uitoefenen over het dagelijks bestuur. In artikel 183 Gemeentewet 1851 werd dit gewaarborgd door het college te verplichten verantwoording aan de raad af te leggen over het gevoerde bestuur en aan hem inlichtingen te verschaffen.6 Tijdens de parlementaire behandeling van de Gemeentewet 1851 stelde Thorbecke temeer dat de eerste volzin van artikel 140 Grondwet niet anders vestigt ‘dan het algemeen beginsel van zelfstandigheid van den Raad in zaken der gemeentehuishouding’.7 Hij vervolgde door te zeggen dat de taak van het college geen uitzondering was op de bevoegdheid van de raad en dat zij alles behoorde te omvatten wat tot het dagelijks bestuur kon worden gerekend. Men kon echter van mening verschillen over wat tot het dagelijks bestuur moest worden gerekend en daarmee over welk orgaan wanneer bevoegd was. Om twisten hierover te voorkomen, werden in artikel 179 Gemeentewet 1851 de bevoegdheden van het college limitatief omschreven en werd in artikel 134 bepaald dat aan de raad alle bevoegdheden met betrekking tot de regeling en het bestuur van de huishouding toekwamen voor zover die niet bij formele wet aan de burgemeester of het college waren opgedragen.

Met betrekking tot dit laatste artikel zijn twee opmerkingen op hun plaats. Ten eerste, en van ondergeschikt belang voor hetgeen hier behandeld wordt, is het artikel, gezien artikel 140 Grondwet, in feite overbodig.8 Ten tweede staat het artikel op zeer gespannen voet met dat artikel uit de Grondwet.9 Aan de wetgever was weliswaar in 1848 in artikel 138 Grondwet opgedragen de samenstelling, inrichting en bevoegdheid van gemeentebesturen bij wet te regelen, maar daarbij moest hij wel de voorschriften in acht nemen van artikel 139 tot en met 144 van diezelfde Grondwet. Zoals Oud terecht stelt, is het argument van Thorbecke dat het dagelijks bestuur bij wet aan het college is opgedragen om twistpunten te voorkomen, niet overtuigend.10 Als de bevoegdheid bij de raad was gelaten, dan had deze namelijk kunnen bepalen wat de bevoegdheden van het college zouden zijn, waarover dan geen (juridisch) conflict had kunnen ontstaan. Oud verklaart het bestaan van artikel 134 door te stellen dat men het schijnbaar ongewenst achtte om alle bevoegdheden aan de raad te laten. Wellicht heeft ook een rol gespeeld dat Thorbecke met de Gemeentewet een uniform bestuursmodel aan alle gemeenten in Nederland wilde opleggen. Wanneer dan aan elke raad afzonderlijk zou worden overgelaten te bepalen welke bevoegdheden het college mocht uitoefenen, zouden er allicht verschillen zijn ontstaan tussen gemeenten. Vanuit het idee van uniformiteit en gelijkheid is dat ongewenst. Wat hier ook van zij, het feit dat de wetgever in 1851 direct bevoegdheden in de autonome sfeer toekende aan het college en de burgemeester betekende dat er vanaf het allereerste begin werd afgedaan aan het monistische uitgangspunt dat de raad aan het hoofd van de gemeente staat en dat alle bevoegdheden in hem hun oorsprong vinden.