8.2.1 Onderzoeksresultaten uit het juridisch perspectief (Deel I)

In Deel I is het juridisch perspectief ten aanzien van het aan voorlichting te ontlenen vertrouwen in kaart gebracht. Deel I bestaat achtereenvolgens uit het juridische kader bij de voorlichtende taak van de Belastingdienst (hoofdstuk 2), de invulling van de Belastingdienst van zijn voorlichtende taak (hoofdstuk 3) en een kritische behandeling van de huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting (hoofdstuk 4). Ik bespreek de belangrijkste bevindingen hieronder aan de hand van de per hoofdstuk centraal staande deelvraag.

Beantwoording deelvraag 1: Wat is het juridische kader bij de voorlichtende taak van de Belastingdienst?

De uitvoering van de voorlichtende taak speelt zich af in de specifieke context van het belastingrecht, waarbij met name complexiteit van fiscale wet- en regelgeving en de asymmetrie in de rechtsbetrekking tussen de burger en de Belastingdienst bepalend zijn. Aandacht voor het burgerperspectief wint aan belang in het belastingrecht (paragraaf 2.2). Voor het bestaan van de voorlichtende taak van de Belastingdienst bestaan principiële, praktische en beleidsmatige argumenten. De juridische grondslag voor de voorlichtende taak ligt in rechtsstatelijke beginselen, met name het rechtszekerheidsbeginsel. Voorlichting dient een rechtszekerheidsfunctie, informatiefunctie, compliancefunctie en dienstverleningsfunctie (paragraaf 2.3). De voorlichtende taak is dus niet louter ‘service’ aan het publiek of een werklast voor de Belastingdienst, maar kent een rechtsstatelijke inbedding en de uitvoering ervan wordt juridisch genormeerd (paragraaf 2.4). Voorlichting heeft kenmerkende eigenschappen, zoals zijn relatieve toegankelijkheid. Aan voorlichting worden bepaalde eisen gesteld vanuit zijn rechtsstatelijke functie en doel, zoals juridische juistheid én begrijpelijkheid (paragraaf 2.5). Aan voorlichting zijn rechtsstatelijke, communicatieve en juridische risico’s verbonden. Bij de wijze waarop het recht daarmee omgaat spelen verschillende (soms tegenstrijdige) belangen mee. Dat vergt zorgvuldige en onderbouwde afwegingen (paragraaf 2.6).

Beantwoording deelvraag 2: Hoe vult de Belastingdienst zijn voorlichtende taak in?

Het bestaan van de voorlichtende taak leidt ertoe dat de Belastingdienst aan die taak een bepaalde invulling geeft. De wijze waarop de Belastingdienst zijn voorlichtende taak invult is sinds de jaren 70 sterk veranderd en doorontwikkeld. Een kantelpunt betreft de koerswijziging in de jaren 80. De Belastingdienst hanteert sinds die periode een ruime, instrumentele en dienstverlenende invulling van zijn voorlichtende taak. Voorlichting is (direct en indirect) gericht op bevordering van compliance. De afgelopen jaren ligt de focus op betrouwbare en effectieve communicatie met de burger (paragraaf 3.2). De wijze waarop de Belastingdienst met de burger communiceert is gebaseerd op communicatiebeleid met bepaalde richtlijnen en kwaliteitseisen voor communicatie (paragraaf 3.3). Het ‘palet’ aan voorlichting is sinds de jaren 70 en 80 aanzienlijk verruimd en de hoeveelheid voorlichting is toegenomen (paragraaf 3.4). De invulling en uitvoering van de voorlichtende taak berust op een weloverwogen strategie, afgestemd op de doelstellingen van de Belastingdienst als wetsuitvoerder. De Belastingdienst heeft dus ook een ‘eigen belang’ bij voorlichting (paragraaf 3.2, 3.5).

Beantwoording deelvraag 3: Op welke wijze wordt het vertrouwensbeginsel bij voorlichting toegepast, en voldoet de huidige toepassing in het licht van het juridische kader en juridische en maatschappelijke ontwikkelingen?

De Hoge Raad heeft sinds de Doorbraakarresten (1978) een specifieke methode ontwikkeld voor toepassing van het vertrouwensbeginsel in het belastingrecht (paragraaf 4.2). Sinds de vaste voorlichtingsjurisprudentie (1979, bestendigd in 2021) kan de burger in de regel niet een in rechte te beschermen vertrouwen ontlenen aan voorlichting, tenzij sprake is van een uitzonderingssituatie (hoofdregel nee, tenzij). Het argument daarvoor is het belang van een onbelemmerde en zo ruim mogelijke uitvoering van de voorlichtende taak. De overtuigingskracht van de onderbouwing staat echter onder druk (paragraaf 4.3). De toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting wijkt af van die bij andere vertrouwenwekkende uitingen, zoals beleidsregels en toezeggingen, die niet ‘slechts’ voorlichting bevatten (paragraaf 4.3, 4.4, 4.5). Aan de huidige koers liggen opvattingen en aannames ten grondslag over onder andere het karakter en de functie van voorlichting en de positie van de Belastingdienst. De huidige toepassing hecht sterk aan de intentie van de Belastingdienst (paragraaf 4.3, 4.6). De huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting voldoet niet meer in het licht van het juridische kader en juridische en maatschappelijke ontwikkelingen. Zowel de aannames waarop het berust, het zeer terughoudende karakter als de gehanteerde methode kunnen niet onverkort worden gehandhaafd (paragraaf 4.7). De huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel moet worden herijkt (paragraaf 4.8).

Tussenconclusie Deel I

Bezien vanuit het juridisch perspectief, dient de toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting van de Belastingdienst aan burgers te worden herijkt. De huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel staat haaks op de rechtsstatelijke functie van voorlichting (rechtszekerheid) en botst met doel en strekking van het vertrouwensbeginsel. De huidige koers houdt onvoldoende rekening met hetgeen – bezien in het licht van de juridische grondslagen van de voorlichtende taak – van voorlichting en de voorlichtende taak mag worden verwacht. Bovendien berust de huidige benadering op aannames ten aanzien van voorlichting die niet (meer) onverkort houdbaar zijn, wijkt deze sterk af ten opzichte van die bij andere vertrouwenwekkende uitingen en voldoet deze niet meer in het licht van juridische en maatschappelijke ontwikkelingen. De huidige koers legt onevenredig veel risico bij de burger. De burger geniet onvoldoende rechtsbescherming tegen tekortschietende voorlichting. De huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel doorstaat dus niet de toetsing aan het juridische kader dat de voorlichtende taak normeert.

Het bovenstaande leidt tot de conclusie van Deel I dat de huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting niet langer voldoet in het licht van het juridische kader en juridische en maatschappelijke ontwikkelingen. Er is herijking nodig, waarbij tevens het burgerperspectief moet worden betrokken.