2.4.1 Hoofdschap

Sinds 1848 staat de raad aan het hoofd van de gemeente. Hoewel de meeste staats- of gemeenterechtelijke auteurs zich niet wagen aan een precieze defmitie van het hoofdschap, kan, in navolging van de Memorie van Toelichting bij de grondwetsherziening van 1983, worden opgemerkt dat art. 125 lid 1 GW bedoeld is om aan te geven dat de gemeenteraad als "hoogste orgaan"1 in de gemeente kan worden aangemerkt en dat uit deze grondwettelijke bepaling moet blijken "dat het laatste woord omtrent de hoofdlijnen van het te voeren beleid toekomt aan (...) de raad".2 In navolging van minister-president Balkenende kan bovendien worden gewezen op de benoeming van wethouders door de raad, het ontbreken van een recht van ontbinding van de raad en de bevoegdheden van de raad bij de vaststelling van begroting, verordeningen en bestemmingsplannen.3

Het is vooral deze bepaling die aan een volledig doorgevoerde dualisering in de weg staat. Zolang sprake is van een min of meer hiërarchische relatie tussen raad en college, kan niet worden gesproken van nevenschikking en kan, in ieder geval in juridische zin, niet worden gesproken van volmaakt dualisme. De Staatscommissie-Elzinga probeert het probleem weg te definiëren door het hoofdschap van een nieuwe interpretatie te voorzien. De door de Staatscommissie gepropageerde eindverantwoordelijkheid van de gemeenteraad, die voortvloeit uit het regelgevende, budgettaire en controlerende primaat, zou een nieuwe invulling geven aan het begrip hoofdschap.4 Hierbij wordt overigens afgezien van het beantwoorden van de vraag in hoeverre het aanwijzen van één eindverantwoordelijk orgaan een nevenschikking tussen organen teweeg kan brengen. Wat daar ook van zij: de nieuwe invulling van het begrip is opmerkelijk: slechts enkele jaren voor de dualisering merkte minister van Binnenlandse Zaken Dijkstal het hoofdschap nog aan als "het grondwettelijk anker van het (...) monistische stelsel"5 en werd art. 125 lid 1 GW door verschillende auteurs gezien als een uiting van (juridisch) monisme.6 Bovendien wordt door de Staatscommissie iets te snel voorbijgegaan aan het waarom van het grondwettelijke hoofdschap van de raad. De raad staat aan het hoofd van de gemeente, omdat hij het vertegenwoordigende en (enige) democratisch gelegitimeerde orgaan is. Men kan het met Oppenheim eens zijn dat het overwicht van het democratisch gelegitimeerde orgaan een van de dragende edachten achter de grondwettelijke inrichting van het gemeentelijk bestel is.7 Het is juist vanuit deze democratiegedachte opmerkelijk dat het hoofdschap van de gemeenteraad vrij plotseling een invulling kan krijgen die het mogelijk zou maken een veelvoud aan bevoegdheden over te dragen aan organen die de democratische legitimatie ontberen. Het is mijns inziens maar de vraag of de band tussen het hoofdschap en de democratische legitimatie van de gemeenteraad wel op deze wijze kan worden doorbroken.

Voor een eventuele dualisering van bevoegdheden in medebewind is het van belang om te weten of het hoofdschap van de gemeenteraad zich ook hierover uitstrekt. Het antwoord op deze vraag luidt bevestigend. Bepalend voor dit antwoord is de omstandigheid dat de organen die bevoegdheden in medebewind uitoefenen, worden geacht de gemeente te vertegenwoordigen en daarom beschouwd moeten worden als gemeentelijke organen. Immers, wanneer de uitoefening van bevoegdheden in medebewind in het domein van de gemeente wordt getrokken, moet daaraan de logische conclusie worden verbonden dat de hoofdregels van dat domein, zoals het hoofdschap van de raad, hierop van toepassing zijn.

In 1983 heeft de grondwetgever zich op het standpunt gesteld dat het: "onomstreden [is] dat provinciale en gemeentelijke organen ook bij de vervulling van medebewindstaken de provincie c.q. de gemeente vertegenwoordigen en niet optreden als organen van het lichaam dat de medewerking vorderde". Het heeft wat voeten in de aarde gehad, voordat deze theorie onomstreden geworden is, maar een belangrijke mijlpaal in deze ontwikkeling is het arrest van de Hoge Raad van 16 juni 1950 (Haarlemmermeer) geweest, waarin de Hoge Raad uitspreekt dat het opdragen van taken in medebewind aan gemeentelijke organen "niet moet worden opgevat om werkzaam te zijn als organen van de Staat", maar dat zij geroepen zijn "om als vertegenwoordigers der gemeente aan de uitvoering der wet mede te werken".8 Het is in het voetspoor van deze ontwikkeling dat ook de verantwoordingsplicht van collegeleden ten aanzien van het medebewind wordt ingevoerd en raad en college met betrekking tot het medebewind (in juridische zin) in een monistischer verhouding ten opzichte van elkaar zijn komen te staan.9

Het aannemen van het hoofdschap voor taken en bevoegdheden in medebewind, uitdrukkelijk aanvaard door de regering bij de schriftelijke behandeling van de Wet dualisering gemeentebestuur in de Eerste Kamer10 is niet zonder consequenties. De verhoudingen tussen raad en college zullen ook met betrekking tot het medebewind (vooral in de situatie dat de gemeente substantiële vrijheid in de invulling van het beleid heeft) zodanig moeten zijn ingericht dat de raad het hoogste orgaan is en de hoofdlijnen van het gemeentelijk beleid door hem worden bepaald. In dit verband kunnen dan ook vraagtekens worden geplaatst bij een categorische dualisering van medebewindsbevoegdheden. Het is niet voor niets dat de zwaardere taken in het kader van het medebewind in het verleden steeds aan de raad zijn opgedragen.11

Naast het onderscheid autonomie/medebewind wordt steeds vaker onderscheid gemaakt tussen benoemde en onbenoemde gemeentelijke taken c.q. bevoegdheden.12 Benoemde bevoegdheden zijn neergelegd in de Gemeentewet of andere wetten, terwijl onbenoemde bevoegdheden geen wettelijke omschrijving hebben, waardoor de uitoefening hiervan afhankelijk is van hetgeen de gemeentelijke bestuursorganen uit zichzelf ter hand nemen. Net als bij de (per definitie benoemde) medebewindsbevoegdheden moet ten aanzien van de benoemde autonome bevoegdheden worden opgemerkt, dat ook hierop het hoofdschap van de raad van toepassing is. Analoog aan de redenering die hierboven is gegeven ten aanzien van het medebewind, moeten de benoemde autonome bevoegdheden geschaard worden onder de gemeentelijke taak en wordt ook de uitoefening hiervan beheerst door het hoofdschap van de gemeenteraad.13