2.4.4.2 Wetsvoorstel 23 470 uit 1993

Om verschillende redenen lag het volgens de staatssecretaris voor de hand het nieuwe systeem van boeten in een afzonderlijk wetsvoorstel vorm te geven. Eén van de die redenen was dat dit nieuwe wetsvoorstel dan niet belast zou worden met de deels achterhaalde historie van wetsvoorstel 21 058. Het is wetsvoorstel 23 470 dat uiteindelijk geleid heeft tot het huidige fiscale sanctiestelsel. Eerst vond echter weer een heroverweging plaats, naar aanleiding van bespreking van het voorstel in de Eerste Kamer. De aanpassing die hieruit voortvloeide, is vormgegeven in de nota van wijziging van het voorstel voor de Invoeringswet Bestuurlijke boeten (wetsvoorstel 24 800) waarin een doorlopende tekst werd opgenomen van het wetsvoorstel 23 470 zoals dat na die aanpassing luidde.1 Nadat ook dit voorstel nog op een paar punten werd gewijzigd is het huidige fiscale sanctiestelsel op 1 januari 1998 ingevoerd.2

In hoofdstuk VIIIA van de AWR zijn de fiscale verzuim- en vergrijpboeten te vinden (deze terminologie is dus overgenomen van het rapport van de Commissie Van Slooten). Voorts werd op advies van de Commissie Van Slooten het bijzondere fiscale strafrecht behouden: in hoofdstuk IX van de AWR zijn de strafrechtelijke overtredingen en misdrijven opgenomen. Van de Commissie Van Slooten werd tevens het una via-stelsel overgenomen, hetwelk sedertdien is neergelegd in art. 67o en 69a AWR. Deze bepalingen worden verder besproken in paragraaf 7.2.4.2. De boete-inspecteur heeft het niet gehaald. Er zijn bij de Belastingdienst wel boetespecialisten gekomen.3 Bestuurlijke boeten werden niet meer geheven in de vorm van een verhoging van de belastingaanslag, maar werden voortaan opgelegd bij voor bezwaar vatbare beschikking.

De wetgever heeft met deze nieuwe regeling de consequenties van de jurisprudentie van het EHRM en de Hoge Raad inzake de fiscale verhogingen aanvaard. Met name op het gebied van het bewijzen van onschuld – dat mocht volgens het EHRM niet aan de burger zijn – schoot de oude Nederlandse regeling vóór 1998 tekort.4

De wetgever heeft bij de herziening van het fiscale boete- en strafrecht in het jaar 1998 ook de samenloop tussen het Wetboek van Strafrecht en de AWR onder ogen gezien.5 De Commissie Van Slooten meende in dit verband dat het bijzondere fiscale strafrecht behouden moest worden6 en zat daarmee niet op een lijn met de strafkamer van de Hoge Raad, die meende dat er geen specialis-generalis verhouding was tussen een valse aangifte en valsheid in geschrifte.7

In de MvT bij het wetsvoorstel 23 470 wordt de nadruk gelegd op het feit dat de door de onderscheiden bepalingen beschermde belangen niet identiek zijn. Het betreft enerzijds de voorkoming van benadeling van de fiscus en anderzijds de voorkoming van benadeling die ontstaat door het gebruik van (ver)vals(te) geschriften in het algemeen. Met de Commissie Van Slooten wordt door de regering overigens wel vastgesteld dat het op een wat hoger niveau van abstractie gaat om bescherming van hetzelfde belang, dat vanzelfsprekend inconcreto op verschillende wijzen en jegens verschillende personen kan worden geschaad.8

Daarnaast had de Commissie Van Slooten erop gewezen dat de strafmaat bij de verschillende bepalingen ongelijk was: op opzettelijke overtreding van art. 68 AWR was vier jaren gevangenisstraf gesteld, terwijl art. 225 WvSr een strafmaximum van zes jaren kende.9 Dit gegeven, gevoegd bij de constatering dat een op art. 225 lid 2 WvSr gebaseerde vervolging ook geen recht doet aan de bijzonderheden van het fiscale strafrecht, zoals de inkeerregeling en de rol van de fiscus in de vervolging, gaf de Commissie aanleiding te concluderen, dat de vervolging in fiscale zaken niet op grond van genoemd artikel uit het Wetboek van Strafrecht behoort te kunnen plaatsvinden.10

Met de overwegingen en de conclusie van de Commissie Van Slooten kon de regering zich verenigen:

En:

Kortom: de Commissie Van Slooten en de regering meenden dat de wetgever buiten twijfel zou moeten stellen dat het strafrechtelijke artikel uit de AWR een specialis was, waardoor de OvJ deze regel niet meer kon omzeilen door de vervolging te baseren op art. 225 WvSr, zo schrijft Roording.12 Opvallend is dat de gedachte achter het buiten discussie stellen van het voorgaan van het fiscale strafrecht dus niet lijkt samen te hangen met het andere belang dat door de commuun strafrechtelijke bepaling zou worden gediend. De belangen die ten grondslag liggen aan de commune strafbaarstelling (art. 225 WvSr) enerzijds en de fiscale strafbaarstelling (art. 69 AWR) anderzijds, zijn juist vergelijkbaar, en om die reden was de komst van art. 69 lid 4 AWR misschien wel extra welkom. Aan de hand de al bestaande generalis/specialis-bepaling van art. 55 lid 2 WvSr kon immers niet zo duidelijk een knoop worden doorgehakt, juist gegeven het feit dat de rechtsgoederen inabstracto hetzelfde zijn.