10.3.2 De aanwijzingsprocedure van de Engelse Natura 2000-gebieden

De Secretary of State in relation to England is de bevoegde instantie om in Engeland Special Areas of Conservation (hierna: SAC’s) aan te wijzen.1 In de CHSR 2010 is deze bevoegdheid niet expliciet gekoppeld aan bepaald departement. Op basis van de centrale overheidswebsite kan worden geconcludeerd dat de Minister van het Departement for Environment, Food en Rural Affairs (hierna: DEFRA) is belast is met de zorg over de European sites.2 De aanwijzing van SAC’s verloopt via twee stappen. In de eerste plaats stelt de Minister van DEFRA vast welke gebieden zich op basis van de Hrl kwalificeren als SAC. Dit gebeurt met behulp van de criteria in Bijlage 3, en de opsomming van habitats en soorten in Bijlage 1 en 2 van de Hrl.3 De genoemde Minister zendt een lijst met daarop de namen van de kwalificerende gebieden toe aan de Europese Commissie. 4De tweede stap in de selectie- en aanwijzingsprocedure behelst de aanwijzing van de in Brussel aangemelde gebieden op basis van het Engelse recht. Dit is pas mogelijk nadat het betrokken gebied door de EC is geplaatst op de unierechtelijke lijst.5 Vervolgens moet de aanwijzing naar nationaal recht zo snel mogelijk plaatsvinden, doch uiterlijk zes jaar nadat een gebied is opgenomen op de unierechtelijke lijst.6

De selectie en ‘aanwijzing’ van Special Protection Areas (SPA’s) verloopt via een afwijkende procedure.7 Genoemde gebieden worden niet aangewezen naar nationaal recht, maar moeten zich op basis van de criteria van de Vrl classificeren als SPA.8 Hierbij is een belangrijke rol weggelegd voor de JNCC-handleiding ‘com network: its scope and content’.9 Dit document vervult een vergelijkbare rol als het Nederlandse Natura-2000 doelendocument. De Minister van DEFRA moet de classificatie van een gebied als SPA bekend maken aan de bevoegde lokale autoriteiten, alle eigenaren en gebruikers van het betrokken gebied en andere belanghebbenden.10 Na de classificatie als SPA wordt het betrokken gebied aangemeld bij de EC.11 De bescherming van de habitats en soorten in de SAC’s en SPA’s is verzekerd door de aanmelding bij de EC en het van overeenkomstige toepassing verklaren van de gebiedsbeschermende bepalingen uit de CHSR 2010.12 De Engelse selectie- en aanwijzingsprocedure wijken af van de gang van zaken in Nederland. In Nederland worden zowel de Vrl-SBZ’s als de Hrl-SBZ’s op basis van het nationaal recht aangewezen.13

De CHSR 2010 verwijst met betrekking tot de aanwijzing van SAC’s rechtstreeks naar toepasselijke passages in de Hrl.14 De Engelse wet bevat geen aanvullende procedurele voorschriften. Ter illustratie: op de aanwijzing van de Nederlandse Natura 2000-gebieden is afdeling 3.4 Awb van toepassing verklaard.15 De Engelse overheid maakt bij de aanwijzing van gebieden een onderscheid tussen primaire habitats en soorten en overige kwalificerende habitats.16 Dit onderscheid is niet terug te voeren op de Hrl. Het beschermingsregime van artikel 6 Hrl is van toepassing op alle kwalificerende habitats en soorten. In de Hrl wordt wel een onderscheid aangebracht tussen prioritaire en niet-prioritaire habitats en soorten. Voor de bescherming van prioritaire habitats en soorten gelden strengere (aanvullende) regels. De aanwijzingsprocedure voor European sites verschilt ook op andere punten met de Nederlandse wet- en regelgeving. De Nbw 1998 bevat één algemene bevoegdheidsgrondslag voor de aanwijzing van SPA’s en SAC’s.17 Daarnaast worden de Vrl-SBZ’s en Hrl-SBZ’s aangeduid als Natura 2000-gebieden.18 Het belangrijkste verschil tussen de Engelse en de Nederlandse aanpak betreft de inhoud van de aanwijzingsbesluiten. In Nederland is het verplicht om voor alle habitats en soorten instandhoudingsdoelstellingen vast te stellen.19 De CHSR 2010 kent geen vergelijkbare verplichting. De verplichting om per habitat of soort een instandhoudingsdoelstelling vast te stellen is een ‘nationale kop’. Op basis van de Hrl en de jurisprudentie van het HvJ EU kunnen Lidstaten volstaan met het vaststellen van een algemene doelstelling (of doelstellingen) om een ‘gunstige staat van instandhouding’ voor habitats en soorten te realiseren.20 De Engelse aanpak is op dit punt conform de Europeesrechtelijke verplichtingen.

Op dit moment zijn er in Engeland 85 verschillende gebieden die zich classificeren als SPA.21 De meerderheid van deze gebieden ligt aan of in de nabijheid van de kust. Daarnaast zijn in Engeland 240 gebieden als SAC aangewezen. Drie gebieden hebben de status van kandidaats SAC.22 In tegenstelling tot de SPA’s liggen de meeste SAC’s in het binnenland. Natuurgebieden aan de kust zijn vaak zowel als SPA en SAC aangewezen. In Nederland is wat betreft de spreiding van de Natura 2000-gebieden sprake van een vergelijkbaar patroon. In 2013 was 8,5 % van het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk aangewezen als European site.23 Ter illustratie: in juli 2013 waren door de Nederlandse overheid 74 SPA’s en 139 SAC’s aangewezen. Deze gebieden beslaan 13,8 % van het Nederlandse grondgebied.24 In Nederland worden de SPA’s en de SAC’s op basis van de Nbw 1998 aangewezen als Natura 2000-gebied. Het is de bedoeling om in Nederland in totaal 162 Natura 2000-gebieden aan te wijzen.25 Dit proces is nog niet helemaal afgrond. Momenteel zijn op het vasteland van Nederland 145 van de voorgenomen 158 natuurgebieden aangewezen als Natura 2000-gebied.26 In eerste instantie verliep de aanwijzing van de Engelse European sites problematisch. Net als in Nederland werden bij de selectie, aanwijzing en de begrenzing van SPA’s en SAC’s ten onrechte economische en sociale factoren meegewogen. De selectie en de begrenzing van speciale beschermingszones mag echter alleen plaatsvinden op basis van ecologische criteria.27 Bij de ontwikkeling van dit leerstuk was in Europees verband een belangrijke rol weggelegd voor een aantal concrete zaken in de VK. De verklaring hiervoor is dat de Engelse overheid in vergelijking met andere EU-lidstaten relatief vroeg is begonnen met de selectie en de aanwijzing van European sites.

De Minister van DEFRA is verplicht om een lijst met informatie over European sites op te zetten en te onderhouden. Deze verplichting heeft betrekking op gebieden die na de aanmelding door de Engelse overheid zijn geplaatst op de unierechtelijke lijst. Indien een gebied als European Site is aangewezen, moet dit door de Minister en/of de bevoegde natuurbeheerorganisatie28 (NE) worden doorgegeven aan de beheerder van de lijst (JNCC).29 Vervolgens is het de taak van NE om de aanwijzing van een gebied als European Site te melden aan de rechthebbenden van de grond, de lokale planningsorganen (‘local planning authority’) en aan de Marine Management Organisation. Deze laatste organisatie moet alleen worden geïnformeerd over de aanmelding van een European marine site.30 Dit roept de vraag op in hoeverre belanghebbenden (overheden en burgers) inspraak hebben bij de aanwijzing van European sites. Zoals gezegd ontbreken op dit punt wettelijke voorschriften. Wel bevat de CHSR 2010 een (zeer) uitvoerige opsomming van alle relevante bestuursorganen in en rond European sites. Het ligt voor de hand dat in ieder geval deze instanties bij de aanwijzing van European sites worden betrokken.