61.2.2 Toezichthouder

Artikel 5:11 Awb omschrijft de toezichthouder als een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Met ‘persoon’ doelt de wetgever op natuurlijke personen.1 Organen die als toezichthouder zijn aangewezen zoals de Autoriteit Consument en Markt (ACM) en de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) zijn dus als zodanig geen toezichthouder in de zin van artikel 5:11 Awb.2 Wel maken zij gebruik van Awb-toezichthouders, namelijk (bij hen werkzame) natuurlijke personen die als zodanig zijn aangewezen.3 Personen kunnen zowel individueel (bij naam of functie) als categoraal worden aangewezen.4

Artikel 5:11 Awb spreekt van ‘persoon’ zonder nadere clausulering en maakt daarmee mogelijk dat bestuursorganen niet-ambtenaren aanwijzen als toezichthouder. In de laatste decennia zijn overheden bij de uitvoering van toezichtstaken meer gebruik gaan maken van private ondernemingen. Te denken valt bijvoorbeeld aan toezicht op recreatieve bewoning van recreatiewoningen of het gebruik van studiebeurzen en sociale voorzieningen. De mogelijkheden van dergelijke toezichthouders gebruik te maken zijn echter niet onbegrensd. In de Awb-wetsgeschiedenis is uitdrukkelijk als uitgangspunt verwoord dat het toezicht wordt opgedragen aan ambtenaren.5 Als algemene regel zou volgens de wetgever kunnen gelden dat naarmate de wettelijke voorschriften waarop moet worden toegezien van groter maatschappelijk gewicht en belang zijn, privaat toezicht minder in aanmerking komt.6

De Centrale Raad heeft meermalen beoordeeld of de inschakeling van private toezichthouders in een concreet geval toelaatbaar was. Bij de beantwoording van die vraag besteedde hij aandacht aan de tekst van de bijzondere wetgeving, de wetsgeschiedenis en het maatschappelijk gewicht en belang van het wettelijk voorschrift waarop toezicht wordt gehouden. Daarnaast beschouwde de Centrale Raad als relevante omstandigheden of de private toezichthouders een commercieel belang hadden bij constatering van overtredingen en of zij werden aangestuurd door het bestuursorgaan dat hen had aangewezen.7