3.3.3 Beperkingen

Artikel 3 Protocol 1 EVRM kent geen expliciete beperkingsclausule, maar dat betekent allerminst dat beperkingen op het kiesrecht per definitie ontoelaatbaar zijn. Het EHRM hanteert een doctrine van implied limitations, wat betekent dat uit het karakter van het grondrecht volgt dat beperkingen zijn toegestaan.1 Lidstaten verbinden tal van vanzelfsprekende voorwaarden aan de uitoefening van het kiesrecht. Zo zijn leeftijdsvereisten, kiesdrempels, nationaliteitsvereisten en woonplaatsvereisten algemeen geaccepteerde beperkingen. Zou het EHRM al dit soort beperkingen, die al vóór de ondertekening van het Protocol werden gehanteerd, ontoelaatbaar achten, dan zou een flink aantal landen hun kiessysteem op de schop moeten nemen. Dat is allerminst de bedoeling van artikel 3 Protocol 1 EVRM.2

Uit de algemene formulering en impliciete beperkingsmogelijkheid van artikel 3 Protocol 1 EVRM volgt dat het EHRM terughoudendheid betracht bij het toetsen van door lidstaten genomen maatregelen aan de maatstaven van het artikel. Een maatregel zal dan ook sneller voldoen aan de voorwaarden van artikel 3 Protocol 1 EVRM dan aan de voorwaarden van, bijvoorbeeld, de artikelen 8 tot en met 11 EVRM.3 Waar het Hof bij die laatste artikelen toetst aan de expliciet in de artikelen opgenomen beperkingsclausules, mede omvattende het vereiste van noodzakelijkheid in een democratische samenleving en de daaraan verbonden aanwezigheid van een dringende maatschappelijke behoefte,4 gaat het EHRM bij toetsing aan artikel 3 Protocol 1 EVRM beduidend voorzichtiger te werk. Een ‘dringende maatschappelijke behoefte’ is bijvoorbeeld niet vereist, omdat niet iedere bij het inrichten van het kiesstelsel te maken keuze zich daartoe zal laten herleiden.5

Het toetsingskader dat het EHRM met betrekking tot beperking van het kiesrecht hanteert, valt uiteen in drie aspecten, te weten (1) of de doorgevoerde beperking het kiesrecht niet in zijn essentie schendt en het zijn effectiviteit ontneemt; (2) of met de beperking een legitiem doel wordt gediend; en (3) of de maatregel proportioneel is.6 In het bijzonder beziet het Hof of ‘de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht’, zoals gewaarborgd door artikel 3 Protocol 1, in gevaar komt. Een echte ‘noodzakelijkheidstoets’, zoals het Hof wel bij de artikelen 8 tot en met 11 EVRM verricht, blijft dus achterwege. De proportionaliteitstoets valt bij beperkingen op het passieve kiesrecht bovendien (nog) marginaler uit dan bij beperkingen die het actieve kiesrecht betreffen.7 Van een arbitraire maatregel is in het bijzonder sprake indien de beperking een duidelijke wettelijke basis mist of als zij met terugwerkende kracht wordt toegepast.8

Aan de lidstaten komt dus een ruime beoordelingsvrijheid (margin of appreciation) toe. De vormgeving van het kiesrecht varieert sterk tussen de lidstaten en Europese consensus is op veel gebieden afwezig. Niet zelden hebben deze verschillen te maken met de verschillen in politieke tradities. De margin of appreciation impliceert onder andere dat het EHRM deze verschillen van de lidstaten laat meewegen in zijn proportionaliteitsoordeel. Die opstelling biedt bijvoorbeeld staten met een jonge democratische orde de ruimte om strengere eisen aan verkiesbaarheid te stellen dan voor staten met een lange, sterke democratische traditie geoorloofd is. Zo kreeg de relatief jonge democratie Letland, dat een ex-lid van de voormalige communistische partij uitsloot van verkiezingsdeelname, omdat deze partij in de nadagen van de Sovjet-Unie een communistische staatsgreep trachtte te plegen, daartoe in de zaak Zdanoka/Latvia de ruimte van het EHRM.9 De margin of appreciation voor lidstaten bij het beperken van het kiesrecht is weliswaar groot, maar niet onbegrensd. Zo gaat het automatisch ontnemen van kiesrecht aan strafrechtelijk veroordeelden, waarbij aard en zwaarte van de begane misdaad geen rol speelt, deze beoordelingsruimte te buiten.10 Hetzelfde geldt voor het uitsluiten van bepaalde bevolkingsgroepen of groepen inwoners.11

Naast een meer terughoudende proportionaliteitstoets, onderscheidt artikel 3 Protocol 1 zich van de artikelen 8 tot en met 11 EVRM door de afwezigheid van expliciete doelcriteria waaraan een beperking moet voldoen. Tal van legitieme doelen zijn daardoor denkbaar. Zo kan, zie opnieuw Zdanoka, het beschermen van een jonge democratische rechtsorde een gerechtvaardigd doel zijn om een kandidaat van verkiezingsdeelname uit te sluiten. Daarnaast kan men bijvoorbeeld denken aan het garanderen dat volksvertegenwoordigers een zinvolle bijdrage aan het parlementaire debat kunnen leveren door voor verkiezingsdeelname te vereisen dat zij de in het parlement gesproken taal machtig zijn,12 of het doel de kiezer in staat te stellen een goed geïnformeerde keuze te maken (ter rechtvaardiging van het afwijzen van de registratie van kandidaten die onjuiste informatie over zichzelf aanleveren).13 De randvoorwaarde die voor de nagestreefde doelen geldt, is steeds dat zij in overeenstemming moeten zijn met de rule of law en met de doelen die het EVRM beoogt na te streven.14 Voor het overige laat het EHRM de lidstaten ook hier een grote margin of appreciation.