11.3 Voor- en nadelen van een formele en materiële interpretatie van het budgetrecht

Het bovenstaande leidt ook tot de vraag of een formele of een materiële invulling van het budgetrecht de voorkeur verdient. In eerste instantie is duidelijk dat een materiële interpretatie van het budgetrecht meer recht doet aan de plaats en functie van het parlement in een democratische rechtsstaat. Aan het budgetrecht komt immers meer inhoud toe met een materiële interpretatie. Het gaat dan om de daadwerkelijke, inhoudelijke zeggenschap van het parlement over de besteding van overheidsgelden, terwijl het formele budgetrecht slechts gericht is op de enkele vaststelling van de begroting. Het formele budgetrecht zegt daarmee nog niets over wie de inhoud van de begroting heeft bepaald. Die zou bijvoorbeeld voor een groot deel tot stand kunnen zijn gekomen op basis van Europese aanbevelingen, die, indien niet opgevolgd, kunnen leiden tot boetes. Ook laat een formele benadering, zoals hiervoor al bleek, toe dat het parlement instemt met de oprichting van een fonds, waarmee de regering onbegrensd uitgaven zou kunnen financieren. Inhoudelijk gezien zou het budgetrecht in beide situaties weinig meer voorstellen.

Toch kent een materiële interpretatie van het budgetrecht ook duidelijke nadelen. Allereerst bemoeilijkt de sterkere positie van het parlement als gevolg van een materiële benadering de internationale en Europese samenwerking. Zou iedere lidstaat binnen de EU de materiële interpretatie van Duitsland volgen, dan is het de vraag of dezelfde Europese afspraken gemaakt hadden kunnen worden. Was in dat geval bijvoorbeeld het ESM levensvatbaar geweest? Dit noodfonds kan nu snel ingezet worden, zonder dat de instemming van ieder nationaal parlement hoeft te worden afgewacht. Zou echter iedere lidstaat een materiële benadering van het budgetrecht hanteren, dan zou ieder parlement met elke inzet van het fonds moeten instemmen. Het doel van het ESM is het bieden van financiële bijstand aan lidstaten met ernstige financieringsproblemen, indien dit noodzakelijk is voor de financiële stabiliteit van de eurozone. De situaties waarin het ESM wordt toegepast, vereisen per definitie een snelle besluitvorming. Dit lijkt moeilijk verenigbaar met de goedkeuring van elke inzet van het noodfonds door de verschillende nationale parlementen van de lidstaten van de EU.1 Tegelijkertijd mag, gelet op de omvang van de financiële verplichtingen die worden aangegaan, de zorgvuldigheid en democratische legitimatie van die besluitvorming niet uit het oog worden verloren. Juist het ESM, dat gebaseerd is op een intergouvernementeel verdrag, is voor de democratische legitimatie volledig afhankelijk van de nationale parlementen.2 Deze spanning tussen inspraak en slagvaardigheid kwam ook bij de parlementaire behandeling van het ESM-verdrag naar voren.3

Noemenswaardig in dit kader is ook dat de eisen die in Duitsland voortvloeien uit het democratieprincipe en de materiële interpretatie van het budgetrecht, kennelijk niet van toepassing zijn op andere EU-lidstaten. Lidstaten die financiële steun hebben ontvangen van het ESM, hebben in ruil daarvoor aan zeer uitgebreide en gedetailleerde voorwaarden voldaan. De nationale parlementen van deze lidstaten hebben daar weliswaar mee ingestemd, maar een geheel vrije keuze was dat niet. Het alternatief was immers dat die landen niet langer aan hun betalingsverplichtingen konden voldoen. De jurisprudentielijn van het Bundesverfassungsgericht, dat de Bondsdag uit vrije wil moet instemmen met beslissingen die essentiële consequenties hebben voor de begroting, is daarmee duidelijk niet nageleefd voor de lidstaten die financiële steun hebben ontvangen.4 Hoewel dit mijns inziens verdedigbaar is vanwege de financiële bijstand die werd verstrekt, is de Duitse benadering ook in die zin moeilijk door te trekken naar andere EU-lidstaten. Tegelijkertijd heeft de jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht over de toetsing van de constitutionele identiteit inmiddels navolging gekregen in verschillende lidstaten.5 Eenzelfde ontwikkeling zou zich kunnen voordoen met betrekking tot de jurisprudentie van het Duitse constitutionele hof over de materiële invulling van het budgetrecht.

Het is verder de vraag of Nederland, als minder invloedrijke speler op het Europese toneel in verhouding tot Duitsland, wel een vergelijkbare positie voor het nationale parlement zou kunnen afdwingen. Mijns inziens hoeven de politieke verhoudingen echter geen bezwaar te zijn voor een materiële interpretatie van het budgetrecht in Nederland. Zo hadden de politieke ambten er bijvoorbeeld voor kunnen kiezen om het standpunt dat de minister van Financiën over een mogelijk steunbesluit in EU-verband inneemt, afhankelijk te maken van de instemming van het parlement. Op die manier zou het parlement in beginsel een instemmingsrecht hebben gehad bij steunbesluiten. Bij een toepassing van de spoedstemprocedure kan de Nederlandse minister van Financiën vervolgens overstemd worden, in tegenstelling tot de Duitse.6 Deze stemverhoudingen zijn gebaseerd op de bijdragen die de lidstaten leveren aan het noodfonds, die op hun beurt bepaald zijn op basis van het ingelegde kapitaal binnen de ECB.7 Bij de besluitvorming wordt op die manier rekening gehouden met de politieke verhoudingen. Dit laat echter onverlet dat de politieke ambten ervoor hadden kunnen kiezen om het standpunt dat de minister van Financiën op Europees niveau inneemt, afhankelijk te maken van de instemming van het parlement. De politieke verhoudingen staan mijns inziens in zoverre los van de wijze waarop het budgetrecht wordt geïnterpreteerd.

Een tweede nadeel van een materiële interpretatie van het budgetrecht is dat de grens ervan lastig vast te stellen is. Zou niet langer het parlement, maar een ander ambt (bijvoorbeeld op Europees niveau) de begroting vaststellen, dan is het duidelijk dat daarmee het formele budgetrecht van het parlement wordt geschonden. Wanneer is echter sprake van een schending van het materiële budgetrecht? Mijns inziens zijn twee grenzen denkbaar.

Allereerst zou een kwantitatieve grens gesteld kunnen worden. Het parlement zou in dat geval bijvoorbeeld zeggenschap moeten houden over ten minste de helft van alle overheidsuitgaven. Een kwantitatieve grens aan het materiële budgetrecht kent echter verschillende bezwaren. Het Bundesverfassungsgericht heeft een dergelijke numerieke grens dan ook niet willen trekken.

Zo is het ten eerste de vraag op welk percentage deze grens dan gesteld zou moeten worden. Is de helft een geschikte grens? Welke keuze ook gemaakt wordt, het percentage zal altijd iets arbitrairs hebben.

Ten tweede is problematisch dat het budgetrecht ook zonder een dergelijke grens al allerlei beperkingen kent. Zo bleek in het eerste deel van dit proefschrift dat alle uitgaven die niet via de begroting worden gefinancierd, buiten de reikwijdte van het budgetrecht vallen.8 Hierbij gaat het vooral om uitgaven die door premies worden gefinancierd, zoals die aan zorg, sociale zekerheid en de arbeidsmarkt. Deze bestedingen maken echter een zeer groot deel van alle rijksuitgaven uit. Zo concludeerde de Algemene Rekenkamer in het Verantwoordingsonderzoek 2013 dat ‘[v]an alle collectieve uitgaven (241 miljard euro) […] iets meer dan de helft (125,3 miljard euro dus 52%) onder het budgetrecht van de Tweede Kamer [valt]’.9 Het budgetrecht strekt zich op basis van deze gegevens dus niet uit over bijna de helft van alle overheidsuitgaven. Het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR) concludeerde verder in april 2015 in een rapport over het budgetrecht van de Tweede Kamer dat de reikwijdte van dit recht de afgelopen vijftien jaar is afgenomen.10 Deze beperkingen ten aanzien van de reikwijdte van het budgetrecht maken het lastig om een kwantitatieve grens te trekken voor het materiële budgetrecht. Het is mijns inziens moeilijk voorstelbaar om als grens aan het materiele budgetrecht te stellen dat het parlement zeggenschap moet houden over bijvoorbeeld ten minste de helft van alle overheidsuitgaven, terwijl anderzijds al een groot deel van alle overheidsuitgaven buiten de reikwijdte van het budgetrecht vallen.

Tot slot zijn een groot deel van alle overheidsuitgaven juridisch verplicht, zoals ook in het eerste deel van dit proefschrift aan de orde kwam.11 Doordat deze uitgaven, die ook wel het ijzeren pakket worden genoemd, vastliggen, neemt de budgetflexibiliteit af. In het rapport van april 2015 heeft het BOR van een aantal begrotingen de budgetflexibiliteit in kaart gebracht.12 In 2015 leverde dat juridisch verplichte uitgaven op variërende van 70,1 tot 99,7 procent.13 De manoeuvreerruimte van het parlement is wat dat betreft hoe dan ook beperkt, overigens deels vanwege wetten waarmee beide Kamers zelf hebben ingestemd. Ook in dat opzicht is een kwantitatieve grens aan het materiële budgetrecht lastig te trekken.

Een kwantitatieve grens aan het materiële budgetrecht kent dus verschillende moeilijkheden. Een andere manier om het materiële budgetrecht te begrenzen, is door ervoor te zorgen dat een eventuele beperking van de zeggenschap van het parlement altijd weer ongedaan gemaakt kan worden. Het inleveren van budgetautonomie (bijvoorbeeld door Europese integratie) is dan mogelijk, maar mag niet onomkeerbaar zijn. In het uiterste geval kan de budgetautonomie worden teruggekregen door uit de EU te stappen. Ook het Bundesverfassungsgericht benadrukte meermaals het belang van de mogelijkheid tot het herroepen van eerdere afspraken.14 Deze grens kent mijns inziens minder kanttekeningen dan een kwantitatieve afbakening, al is de keuze om de EU te verlaten een wel erg drastische om zeggenschap over de begroting terug te krijgen.

Hoewel aan het budgetrecht meer inhoud toekomt met een materiële invulling, kent een dergelijke interpretatie dus ook verschillende nadelen. Welke benadering de voorkeur verdient, is afhankelijk van een weging van bovenstaande voor- en nadelen. Daarmee is dit vooral een politieke keuze, die het parlement zal moeten maken. Zoals in hoofdstuk 5 bleek, sluit een materiële interpretatie van het budgetrecht het meest aan bij de in dat hoofdstuk gegeven schets van de omvang en betekenis van dit recht.15 Tegelijkertijd werd daarbij ook opgemerkt dat het parlement bij de invulling van zijn budgetrecht een grote vrijheid heeft. Het staat het parlement dan ook vrij om het budgetrecht formeel in te kleuren, zoals het tot nu toe ten aanzien van Europese integratie heeft gedaan. De huidige codificatie van het budgetrecht in de Grondwet verplicht niet tot een bepaalde interpretatie. Het parlement gaat zelf over de reikwijdte van zijn eigen budgetrecht en moet zelf de grenzen daarvan afbakenen.

Mijn voorkeur gaat uit naar een materiële benadering, omdat die meer recht doet aan de positie van het parlement in een democratische rechtsstaat. Met een formele interpretatie kunnen immers, zoals het bovenstaande heeft laten zien, grote financiële verplichtingen worden aangegaan, zonder directe instemming van het parlement. Zo stemde het parlement alleen in met het ESM-verdrag en de financiële consequenties daarvan, maar niet met afzonderlijke steunbesluiten. Het ESM-verdrag geeft weliswaar in algemene zin weer onder welke voorwaarden steun kan worden verleend, maar het parlement heeft door de formele interpretatie geen zeggenschap meer over de lidstaten waaraan steun wordt verleend en de precieze vereisten die daarvoor in een memorandum van overeenstemming worden afgesproken. Gelet op de financiële consequenties die individuele steunbesluiten kunnen hebben, zou dit mijns inziens wel passend zijn. Bovendien kan door een duidelijke keuze voor een materiële interpretatie het budgetrecht niet feitelijk uitgehold worden, maar blijft het een recht van betekenis voor het parlement. Dit recht vloeit, zoals eerder aan de orde kwam, voort uit het heffen van belastingen.16 Zolang daartoe door de formele wetgever wordt besloten, dient het parlement als onderdeel van de wetgever mijns inziens zeggenschap te hebben over de bestedingen. De argumenten tegen een materiële benadering overtuigen wat mij betreft niet. Weliswaar kan een materiële interpretatie de internationale en Europese samenwerking bemoeilijken, maar dat is geen onoverkomelijk probleem. De Duitse situatie laat immers zien dat beide ook samen kunnen gaan. Bovendien kunnen snelle procedures worden afgesproken om tegemoet te komen aan de omstandigheden waaronder bijvoorbeeld het ESM zal worden ingezet. Dat een steunbesluit moeilijker tot stand zal komen als alle nationale parlementen hiermee als gevolg van een materiële interpretatie van het budgetrecht zouden moeten instemmen, is mijns inziens eveneens geen overtuigende reden om voor een formele interpretatie te kiezen. Je kunt je immers afvragen of dat besluit dan wel (op die manier) genomen moet worden, als het niet lukt om de nationale parlementen daarin mee te krijgen. Bovendien gaat het Nederlandse parlement alleen over de interpretatie van zijn eigen budgetrecht. Hoe andere lidstaten hier invulling aan geven, staat hier los van. Tot slot is ook de lastige afbakening van het materiele budgetrecht mijns inziens geen afdoende argument om voor een formele interpretatie te kiezen. Het parlement dient bij een materiële benadering voldoende zeggenschap te houden over de begroting, en moet met significante uitgaven instemmen. Wat hier precies onder valt, is aan het parlement. Dat de precieze grenzen daarvan op voorhand niet duidelijk zijn, is mijns inziens geen bezwaar. Van belang is met name dat de uiterste grenzen gerespecteerd worden, bijvoorbeeld door het budgetrecht niet (feitelijk) uit handen te geven. Het is aan het parlement om de precieze grenzen te bepalen.