1.2.2 Opkomst van het ‘burgerperspectief’

In de tweede plaats dwingt een relatief recente ontwikkeling tot herijking van de huidige koers: de opkomst van het ‘burgerperspectief’ in het juridisch discours. Deze ontwikkeling is bij uitstek relevant voor dit onderzoek, aangezien het hier gaat om voorlichting aan burgers (paragraaf 1.5).

Bij aanvang van het onderzoek was ‘het burgerperspectief’ in het juridisch discours praktisch geen thema.1 De afgelopen jaren is dat sterk veranderd. Er een opvallende toename in de wetenschappelijke, politieke en maatschappelijke aandacht voor de positie van ‘de burger’ in het recht.2 Met ‘de burger’ wordt doorgaans gedoeld op een gemiddelde, niet (juridisch) deskundig persoon (paragraaf 1.7.2). De aanleiding voor de aandacht voor het burgerperspectief is, enigszins paradoxaal, ingegeven door gevallen waarin de burger in het recht volstrekt buiten beeld bleek te zijn geraakt. Katalysatoren in dit verband zijn met name de Toeslagaffaire3 en het WRR-rapport ‘Weten is nog geen doen’ uit 20174, die elk op een eigen manier hebben geleid tot de urgente oproep dat de burger serieus moet worden genomen in het recht.5 Inmiddels herijken diverse rechtsstatelijke instituties – de wetgever, de rechtspraak, uitvoeringsinstanties – de wijze waarop zij rekening houden met het belang van burgers, al dan niet aangezwengeld door politieke aandacht.6

De aandacht voor het perspectief van de burger is ook te zien in het belastingrecht (paragraaf 2.2.4). Onlangs concludeerde de Adviescommissie praktische rechtsbescherming in belastingzaken dat het huidige niveau van de praktische rechtsbescherming voor de burger in belastingzaken in het licht van de kernbeginselen van de rechtsstaat tekortschiet.7 Bovendien laat een reeks recente moties in de Tweede Kamer zien dat de politieke tendens is dat (ook) in het belastingrecht beter rekening moet worden gehouden met de belangen van de burger.8 Op wetgevingsniveau is het perspectief van de burger inmiddels geïncorporeerd in de zogeheten ‘doenvermogentoets’ bij belastingwetten, die tot uitdrukking moet brengen dat de wetgever in ogenschouw houdt of wetten voor burgers ‘doenlijk’ zijn.9

Bovendien kleurt de Kinderopvangtoeslagaffaire de tijdgeest. In deze toeslagenaffaire zijn burgers vanwege strenge navorderingen van toeslagen ‘vermorzeld’10 geraakt door het rechtssysteem en de Belastingdienst, terwijl het recht er juist is om burgers tegen overheidsoptreden te beschermen.11 Niettegenstaande het feit dat de Kinderopvangtoeslagaffaire ‘ongekend onrecht’12 betreft en in allerlei opzichten van een volstrekt andere aard is dan het thema in dit onderzoek, is de waarschuwing helder. Negeren van het perspectief van de burger in het recht kan ertoe leiden dat de burger door het recht niet wordt beschermd, maar juist bedreigd.13 Het perspectief van de burger verdient dan ook serieuze aandacht.14 De Toeslagenaffaire heeft geleid tot openbare reflecties van de algemene bestuursrechters op hun eigen handelen.15 De bestuursrechtspraak wil de belangen van de burger beter in acht nemen en onderzoekt op welke wijze rechtsbescherming doeltreffend kan worden geboden.16 Hoewel de Toeslagenaffaire geen belastingwetgeving betreft, strekt de onderliggende boodschap zich evengoed uit tot het belastingrecht. De rechtsbescherming voor burgers is niet voldoende gewaarborgd met enkel het bestaan van toegang tot de (belasting)rechter. Dergelijke ontwikkelingen leiden er tevens toe dat diverse actoren in het belastingrecht hun rol in het bieden van rechtsbescherming aan belastingplichtigen tegen het licht houden, van wetgever tot rechter.17 Concreet voorbeeld van een ontwikkeling in dit kader is de aandacht in de fiscale literatuur18 voor toepassing van het evenredigheidsbeginsel.19

Bovengenoemde ontwikkelingen roepen de vraag op hoe de huidige koers – waarin de burger als hoofdregel het risico draagt van onjuiste voorlichting – zich verhoudt tot het perspectief van de burger. Houdt het belastingrecht wel voldoende rekening met zijn belang? De relevantie van die vraag geldt eens te meer na de recente herijking door de Hoge Raad van zijn rechtspraak in het arrest in BNB 2022/10. Hoewel de Hoge Raad in dit arrest na 42 jaar vaste rechtspraak aanleiding zag tot herijking vanwege ‘huidige rechtsopvattingen’, heeft dit enkel geresulteerd in een aanpassing in een deelaspect (‘dispositievereiste’; kort gezegd: de eis dat de belastingplichtige heeft voortgebouwd op de informatie en daardoor nadeel ondervindt, zie paragraaf 4.3.4). Het arrest heeft echter geen wezenlijke verandering in de koers als zodanig gebracht.