8.1 Inleiding en leeswijzer

Sinds de jaren ’80 werden rondom het Groningengasveld aardbevingen geregistreerd. Vanaf medio jaren ’90 erkende de Nederlandse overheid dat die aardbevingen geïnduceerd zijn: ze worden opgewekt door de gaswinning die daar plaatsvindt. De aardbevingen werden door de jaren heen sterker en frequenter. De aardbeving in Huizinge in de zomer van 2012 vormde een keerpunt: die aardbeving was heviger dan voorheen en mensen maakten zich meer zorgen.1 De aardbeving bij Huizinge zette een ontwikkeling op gang waardoor steeds meer landelijke aandacht voor de aardbevingen kwam. Er volgde een veelheid aan onderzoeken en langzaamaan ook een veelheid aan maatregelen.

De Groningse casus is van de drie die ik bestudeer de meest complexe. Grofweg is dat aan drie factoren te wijten. Als eerste de massaliteit van het aantal (potentiële) gedupeerden: zo werd verwacht dat ongeveer 110.000 (voormalige) eigenaren in aanmerking voor een vergoeding voor waardedaling van hun woning.2 Daarnaast zorgt de verstrengeling van publiek-private belangen in het zogenaamde gasgebouw voor complexiteit rondom verantwoordelijkheid. De ontdekking van het gasveld resulteerde in gigantische baten voor de exploitant Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM, een joint venture van Shell en ExxonMobil), maar zeker ook voor de overheid. Mede door de opzet van het gasgebouw, waardoor de overgrote meerderheid van het geld richting de staatskas gaat, heeft de Staat sinds het begin van de winning ruim € 417 miljard aan aardgasbaten ontvangen.3 Ten derde is de aard van de schadeoorzaak in dit dossier bijzonder onzeker. Lange tijd was (in ieder geval volgens overheid en NAM) onduidelijk in hoeverre het verminderen van de gaswinning effect zou hebben op de aardbevingen. Inmiddels is het besluit genomen om de gaswinning per 2022 te beëindigen, maar zelfs in die omstandigheid ‘weet niemand’4 hoe lang en hoe hevig de aardbevingen nog zullen zijn. Zelfs binnen het ‘veilige’ niveau dat momenteel wordt gehanteerd resteert een kans – zij het een kleine(re) – op een zwaardere aardbeving dan voorheen.

In par. 8.2 beschrijf ik de geschiedenis van de gaswinning en de schadeafhandeling op hoofdlijnen. Vervolgens kijk ik in par. 8.3 naar een aantal graadmeters waaraan het (verlies van) vertrouwen kan worden afgelezen: er zijn een aantal kwantitatieve onderzoeken over het vertrouwensniveau in Groningen, en deze vul ik aan met secundaire bronnen: informatie vanuit toezichthoudende instanties; kwalificaties vanuit betrokken bestuurders over het vertrouwen dat zij ervaren; en kritiek vanuit belangenvertegenwoordigers en protestgroepen en de rechtszaken die zij voeren. Daarbij moet worden opgemerkt dat het schadebeleid niet alle ontwikkelingen in de vertrouwensrelatie tussen Groninger en overheid kan verklaren. Twee contextuele factoren – de verwevenheid van overheid en NAM in het Gasgebouw, en de bepaling van de hoeveelheid gaswinning – zijn tevens van belang om het vertrouwensverlies in de overheid te kunnen begrijpen en duiden, en deze bespreek ik derhalve in par. 8.4.

De complexiteit maakt ‘Groningen’ een moeilijke casus om te doorgronden. Om recht te doen aan de casus behandel ik het volledige beleid dat naar aanleiding van schade is ingezet in par. 8.5. Dat is noodzakelijk om een goed beeld te krijgen van de casus en om te begrijpen waarom de relatie tussen Groningers en de overheid is verslechterd: de ondoorgrondelijkheid van het pakket aan maatregelen is een onderdeel van het probleem. In de casus kunnen vijf onderdelen van het schadebeleid worden onderscheiden. Dat gaat dan om:

Omdat binnen de verschillende schadevormen de afgelopen acht jaar bovendien allerlei maatregelen zijn geïnitieerd, probeer ik deze ontwikkelingen vooral op hoofdlijnen te behandelen.5 Van iedere vorm van schadeafhandeling bespreek ik opzet, wijzigingen en verloop, en ik vorm aan de hand van diverse bronnen – evaluaties, onderzoeken van toezichthouders, belangenbehartigers, rechtszaken en mediaberichten – een beeld van de wijze waarop dit onderdeel van het schadebeleid werd gewaardeerd.

In par. 8.6 analyseer ik het schadebeleid vervolgens aan de hand van de in hoofdstuk 5 opgestelde principes van vertrouwenwekkend schadebeleid en de beleidsinstrumenten die het nastreven van die principes kunnen ondersteunen. In deze analyse beschrijf ik stuk voor stuk in hoeverre de principes en instrumenten zijn terug te vinden, waarom deze wel of niet lijken te zijn toegepast, en waar hun aanwezigheid of ontbreken toe heeft geleid: hoe werden de instrumenten beoordeeld, is er een relatie met het vertrouwensherstel te ontdekken? In de laatste paragraaf 8.7 reflecteer ik op het complexe systeem van schadebeleid en het vertrouwensverlies in Groningen en beantwoord ik de centrale onderzoeksvraag van dit hoofdstuk: wat was de bijdrage van de interdisciplinaire principes en beleidsinstrumenten in het verloop van het vertrouwen van burgers in hun overheid in de casus?

Een aantal kanttekeningen bij dit hoofdstuk. De gaswinning en de schadeafhandeling hiervan lopen nog: het Instituut Mijnbouwschade Groningen behandelt claims omtrent fysieke schade, waardedaling en immateriële schade; de versterking wordt uitgevoerd door de Nationaal Coördinator Groningen; binnen het Nationaal Programma Groningen worden tot 2030 leefbaarheidsmaatregelen beoogd. Recente maatregelen zijn nog beperkt in werking getreden of geëvalueerd. Ik benoem de ontwikkelingen in dit hoofdstuk maar kan nog niet analyseren in hoeverre recent beleid in de praktijk vertrouwenwekkend werkt.

Dit hoofdstuk gaat over ‘Groningen’ vanwege de oorzaak van de bevingen die in het Groningengasveld ligt, en het feit dat de meeste schade plaatsvindt in Groningse gemeenten. Ook in Drenthe vinden aardbevingen door de gaswinning plaats – sterker nog, daar was de eerste geregistreerde aardbeving rondom het gasveld.6 Het potentiële samenspel met de mijnbouwactiviteiten rondom de zoutwinning in Drenthe die ook bodembeweging veroorzaken maakt de Drentse situatie nog complexer.7 Ik ga hier in dit hoofdstuk niet op in, omdat het schadebeleid naar aanleiding van de aardbevingen zich richt op de provincie Groningen; de provincie Drenthe is bijvoorbeeld niet betrokken bij bestuurlijke overleggen of overeenkomsten.8

De aardbevingen lijken op internationale schaal misschien ‘licht’. De zwaarste gemeten aardbeving in Groningen is 3,6 op de schaal van Richter (SvR), vergeleken met bijvoorbeeld de zware aardbeving bij Japan in 2011 van 8,9 op de SvR.9 Daarbij moet niet worden vergeten dat de schaal van Richter logaritmisch werkt – dus de aardbeving in Huizinge van 3,6 is tien keer zwaarder dan 3,5. Bovendien verklaren andere factoren waarom veel onrust en schade ontstaat, zoals de diepte van de aardbeving – in Groningen zijn deze dicht bij de oppervlakte – de duur van de aardbeving, en de grondversnelling die optreedt, onder meer door het soort ondergrond.10 Er vinden feitelijk dicht bij de oppervlakte vrij veel ‘lichtere’ doch langdurige bevingen plaats in zompige grond in een gebied dat volstaat met oude gebouwen.11

Figuur 8.1 Schematische weergave van de analyse in dit hoofdstuk: wat is, rekening houdend met de institutionele context, het effect van schadebeleid rond de gaswinning in Groningen op het vertrouwen in de overheid?