2.2.2 Het Verdrag van Bern

Het Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten in hun natuurlijke leefmilieu in Europa (1979) is binnen de Raad van Europa tot stand gekomen (hierna: het Verdrag van Bern).1 Het verdrag is in 1982 in werking getreden en bevat gebieds- en soortbeschermende bepalingen.2 Het Verdrag van Bern is bepalend geweest voor de verdere ontwikkeling van het Europese en internationale natuurbeschermingsrecht, zoals de Vrl en de Hrl. De belangrijkste beschermende bepalingen uit ‘Bern’ zijn in deze richtlijnen verwerkt.3

Artikel 2 van het verdrag bevat een algemene beschermingsverplichting. Deelnemende partijen moeten ervoor zorgen dat de populaties van alle in het wild voorkomende dier- en plantensoorten worden gehandhaafd of op een beter niveau worden gebracht.4 Voor wat betreft de soortbeschermende bepalingen maakt het verdrag een onderscheid tussen streng te beschermen planten- en diersoorten (opgenomen in bijlage 1 en 2); te beschermen diersoorten (opgenomen in bijlage 3) en overige soorten. Op de eerste categorie planten- en diersoorten is artikel 6 van toepassing. Aan het verdrag deelnemende partijen moeten op basis van nationale wet- en regelgeving voorschriften opstellen die het jagen op, het vangen van en de verstoring, aantasting of de vernieling van rust- of broedplaatsen van dieren verbieden. Uitzonderingen op deze regel zijn volgens artikel 9 alleen toegestaan onder ‘stringente voorwaarden’. De verplichtingen in artikel 6 en 9 van het verdrag zijn concreet en onvoorwaardelijk geformuleerd, en burgers kunnen zich hierop beroepen.5 Voor de implementatie van de Vrl en de Hrl in de Nederlandse rechtsorde waren bestuursorganen rechtstreeks gebonden aan verplichtingen van het Verdrag van Bern. Wetgeving in strijd met het verdrag moet op grond van artikel 94 Gw buiten toepassing worden gelaten.6

De gebiedsbeschermende bepalingen in het verdrag zijn − anders dan de soortbeschermende bepalingen − globaal van karakter. Artikel 4 verplicht tot de aanwijzing van beschermde gebieden waarvoor partijen de noodzakelijke maatregelen nemen om de leefmilieus van de in het wild voorkomende planten- en diersoorten in stand te houden.7 Deze aanwijzing van beschermde gebieden maakt het verplicht om bij het reguleren van de ruimtelijke ordening rekening te houden met deze gebieden. Iedere achteruitgang moet zoveel mogelijk worden voorkomen.8

Vóór de implementatie van de Vrl en de Hrl in de Nederlandse rechtsorde bestonden vragen met betrekking tot de juridische doorwerking van de gebiedsbeschermende bepalingen van het Verdrag van Bern in Nederland. Deze kwestie is in een aantal zaken expliciet aan de orde gesteld. In een aantal gevallen zijn bestemmingsplannen door de bestuursrechter rechtstreeks getoetst aan verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4 van het verdrag.9 In de zaak van het grensoverschrijdende bedrijventerrein bij Heerlen toetste de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) in hoeverre de artikelen 12 en 16 Habitatrichtlijn en artikel 24 Natuurbeschermingswet (hierna: Nb-wet)10 voldeden aan de verplichtingen van artikel 6 en artikel 9 van het Verdrag van Bern. De Afdeling overwoog in het kader van deze procedure dat, voor zover de Habitatrichtlijn in overeenstemming is met het verdrag, het verdrag via de EG-richtlijn tot gelding komt. Een rechtstreekse toetsing aan het Verdrag van Bern was niet (meer) aan de orde.11 In latere Afdelingsjurisprudentie is deze lijn bevestigd.12 Daardoor ontstond het beeld dat de Nederlandse bestuursrechters zich terughoudend opstellen met betrekking tot de rechtstreekse toetsing van zaken aan internationale natuurbeschermingsverdragen.13 In uitzonderlijke gevallen kan aan het Verdrag van Bern nog een zelfstandige betekenis worden toegekend, zoals bij beschermde diersoorten die zijn opgenomen in bijlage 2 en 3 van het Verdrag van Bern, maar die niet voorkomen in bijlage IV van de Habitatrichtlijn. In Nederland betreft dit maar een zeer beperkt aantal diersoorten.14