§1.4. Methode en bronnen

Een afbakening van een andere orde is de keuze van de gehanteerde onderzoeksmethode. De methode van rechtswetenschappelijk onderzoek staat de laatste jaren nadrukkelijk ter discussie. Niet zelden moet daarbij de klassieke, doctrinaire methode van onderzoek het ontgelden. Deze doctrinaire benadering wordt gekenmerkt door beschrijving en systematisering van het recht met als belangrijkste onderliggende vraag: 'hoe luidt het recht ten aanzien van het gekozen onderzoeksgebied?'1

Ondanks de kritiek hierop zal de doctrinaire methode in dit onderzoek de voornaamste methode zijn. Bij de beschrijving van het recht zal in hoofdzaak gebruik worden gemaakt van de klassiek juridische methoden van interpretatie van het recht waarin de tekst van de wet voorop staat. Daarnaast speelt de bedoeling van de wetgever — vooral als deze ondubbelzinnig is — een belangrijke rol. Ten aanzien van het belang dat wordt gehecht aan de bedoelingen van de wetgever past wel een belangrijke relativering. Gelet op het feit dat de tekst van de huidige Gemeentewet de resultante is van vele tientallen gemeentewetswijzigingen die teruggaan tot de eerste Gemeentewet van 1851 en gelet op de omstandigheid dat opeenvolgende wetgevingsoperaties soms zeer uiteenlopende bedoelingen hebben gehad, moet worden geconcludeerd dat het vigerende recht niet alleen de resultante is van één alomvattende bedoeling die achter een specifieke wetgevingsoperatie schuilging. Zeker na verloop van tijd kunnen aan wetsartikelen waaraan in eerste instantie een specifieke betekenis toekwam, andere betekenissen worden verbonden, bijvoorbeeld na totstandkoming van nieuwe wetgeving of — zoals in dit onderzoek van belang zal blijken — na het uitblijven van een geplande grondwetsherziening. Dit betekent geenszins dat onderzoek naar de parlementaire geschiedenis niet relevant is, maar wel dat de uitkomsten van dit soort onderzoek niet altijd volledig zijn.

Gelet op de aard van dit onderzoek, is jurisprudentie in kwantitatieve zin geen grote bron. Daar waar wel jurisprudentie bestaat, zal deze uiteraard worden betrokken in de interpretatie en de systematisering van het recht. Daarbij zal het vooral gaan om jurisprudentie naar aanleiding van schorsings- en vernietigingsbesluiten.

Op sommige vlakken wordt dit onderzoek niet alleen gekenmerkt door beschrijving, maar ook door meer normatieve oordelen. De vraag die in dit kader gesteld wordt, is de vraag of het juist is dat het recht luidt zoals het luidt. Voor een dergelijke beoordeling is echter een beoordelingskader nodig. Ten aanzien van de tekst van de Gemeentewet kan een dergelijk kader in ieder geval worden gevonden in de Grondwet. De Grondwet bevat expliciete normen als het hoofdschap van de gemeenteraad en impliciete en/of aanverwante normen als democratie, rechtsstaat en gedecentraliseerde eenheidsstaat (vooral van belang bij het toezicht). Vanuit het perspectief van de Gemeentewet zijn dit rechtsregels en/of rechtsbeginselen die gerespecteerd moeten worden. Bij de beoordelingsvraag 'is het juist dat het recht aldus luidt?' zullen deze rechtsregels en rechtsbeginselen als beoordelingskader dienen. Bovendien geldt voor dit onderzoek dat de uitgangspunten van de dualisering van het gemeentebestuur — waar mogelijk — als beoordelingskader dienen, juist omdat deze studie tegen die achtergrond is opgezet. Het is vooral in het licht daarvan dat in het volgende hoofdstuk uitgebreid zal worden stilgestaan bij de dualisering van het gemeentebestuur in de Gemeentewet en aanverwante regelgeving tegen de achtergrond van de — nog steeds ongewijzigde — Grondwet. Voor het overige vindt deze beoordeling vooral plaats op basis van de logica van de te bespreken rechtsregels, maar ook daarbij speelt de verhouding tot andere rechtsregels een belangrijke rol.

Een andere vraag is of het de taak is van een rechtswetenschapper om naar aanleiding van een mogelijke negatieve beoordeling van een rechtsregel — waarin het dus niet juist is dat het recht luidt zoals het luidt — voorstellen te doen voor nieuwe rechtsregels. In dit onderzoek wordt hiermee terughoudend omgegaan. Alleen als uit de beoordeling van een rechtsregel een overduidelijke oplossing voor een gesignaleerd probleem voortvloeit, zal deze oplossing in dit proefschrift worden gepropageerd. Als er meerdere oplossingen denkbaar zijn, zal in dit proefschrift hoofdzakelijk worden volstaan met het aanduiden van de belangrijkste juridische gevolgen van deze oplossingen. Het in dergelijke gevallen maken van een uiteindelijke keuze blijft mijns inziens namelijk een politieke en geen juridische.

De keuze voor de in hoofdzaak doctrinaire methode betekent dat andere methoden — zoals bijvoorbeeld rechtsvergelijking of methoden die het recht onderzoeken vanuit een andere wetenschappelijke discipline — niet worden gehanteerd. Ten aanzien van die methoden die het recht bezien vanuit een andere discipline geldt dat de keuze om deze niet te hanteren vooral voortvloeit uit de beperkingen van de schrijver van dit proefschrift zelf. Voor een meer bestuurskundige evaluatie kan bovendien worden gewezen op het in 2010 — in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties — verschenen rapport "Evaluatie financiële functie gemeenten en provincies".2 Een integrale bespreking van dit rapport blijft in deze studie achterwege. Van een aantal van de (noodzakelijke) juridische vooronderstellingen waarvan in het aangehaalde rapport moest worden uitgegaan, zal namelijk blijken dat zij juridisch bezien twijfelachtig zijn. De keuze om geen rechtsvergelijkende methode ter hand te nemen, heeft te maken met een inschatting van de wetenschappelijke en praktische behoefte op dit vlak. Voor zover er behoefte zal zijn aan een studie over de dualisering van de financiële functie, zal deze eerder bestaan ten aanzien van een gesystematiseerd overzicht en een juridische evaluatie van de Nederlandse situatie dan ten aanzien van een vergelijking met soortgelijke processen in andere landen. Voor het verkrijgen van inzicht in mogelijke alternatieven of problemen die zich onder de vigeur van een andere systematiek kunnen voordoen, kan bovendien worden geput uit de rijke historie van het recht der decentrale overheden in Nederland zelf. Daartoe zal bijvoorbeeld op verschillende vlakken ook de geschiedenis en de ontwikkeling van het provincierecht in dit onderzoek worden betrokken. Meer impliciet zal ook enige interne rechtsvergelijking met het nationale staatsrecht worden betracht.