6.3.2 Uitsluiting van strafrechtelijk veroordeelden

Sinds het afschaffen van de uitsluitingsgrond voor personen die wegens geestelijke gestoordheid onder curatele zijn gesteld, is er nog slechts één grond over om burgers van het kiesrecht uit te sluiten. Op grond van artikel 54 lid 2 Gw kan ‘hij die wegens het begaan van een daartoe bij de wet aangewezen delict bij onherroepelijke rechterlijke uitspraak is veroordeeld tot een vrijheidsstraf van ten minste een jaar’ van het kiesrecht worden ontzet.1 Tot 1983 reikte het strafrechtelijke uitsluitingsregime veel verder. Naast de ongeveer driehonderd delicten in het Wetboek van Strafrecht en alle delicten in de Wet Economische Delicten, waarbij uitsluiting van het kiesrecht als bijkomende straf kon worden opgelegd, bepaalde de Grondwet tot dat moment ook dat degenen die tot een vrijheidsstraf van meer dan een jaar waren veroordeeld, van rechtswege het kiesrecht werd ontnomen. Ook personen die waren veroordeeld voor landloperij, bedelarij of openbare dronkenschap werden uitgesloten.2 Ingegeven door het vanaf dat moment grondrechtelijke karakter van het kiesrecht werd het strafrechtelijke uitsluitingsregime in 1983 flink ingeperkt. Het doel dat met de maatregel gediend werd, bleef echter overeind staan. De Kiesraad merkte daarover op dat de uitsluitingsgrond ertoe diende om ‘personen die blijk hebben gegeven van een gezindheid die met een richtige uitoefening van het kiesrecht kwalijk verenigbaar is’ het kiesrecht te ontnemen.3 Wat na 1983 resteerde was de mogelijkheid voor de rechter om burgers bij veroordeling voor bij de wet aangewezen delicten het kiesrecht te ontnemen. Een meerderheid van de Kamer schaarde zich achter een motie-Patijn c.s., die inhield dat de wetgever bij het aanwijzen van deze delicten ‘de grootst mogelijke terughoudendheid’ moest betrachten.4 Als maatstaf had daarbij volgens de wetgever te gelden dat de delicten ‘een ernstige aantasting van de grondslagen van ons staatsbestel inhouden’.5

De strafrechtelijke uitsluitingsgrond is een laatste overblijfsel van het idee dat men het kiesrecht moet ‘verdienen’. Op het eerste gezicht lijkt daarmee een sterke verbinding te worden gelegd tussen het kiesrecht en het functioneren van de parlementaire democratie, maar enkele kanttekeningen zijn daar op hun plaats. Ten eerste moet niet vergeten worden dat uitsluiting een uitzonderingskarakter heeft. Als hoofdregel heeft te gelden dat eenieder gebruik mag maken van zijn kiesrecht. Ook is de praktische relevantie van de uitsluitingsgrond zeer beperkt. Al vóór 1983 was duidelijk dat de uitsluiting, opgelegd als bijkomende straf, haar betekenis grotendeels had verloren.6 Ook nu wordt de straf nog altijd zelden opgelegd. Anno 2017 ging het om minder dan dertig personen die het kiesrecht was ontzegd. Voor het grootste deel betrof het bovendien mensen die het recht in de rechtspleging na de Tweede Wereldoorlog waren kwijtgeraakt.7 Daarnaast geldt dat het aantal delicten waarvoor de ontzetting kan worden opgelegd, in de loop der jaren flink is teruggeschroefd.8

Tot slot nog enkele opmerkingen over de verenigbaarheid van uitsluiting van strafrechtelijk veroordeelden met artikel 3 Protocol 1 EVRM. Het EHRM heeft in verschillende uitspraken uiteengezet aan welke voorwaarden uitsluiting van strafrechtelijk veroordeelden moet voldoen om de toets aan artikel 3 Protocol 1 EVRM te kunnen doorstaan.9 De standaarduitspraak in dezen is Hirst/the United Kingdom (no. 2), daterend uit 2005, waarin het uitsluitingsregime van het Verenigd Koninkrijk in strijd met artikel 3 Protocol 1 werd bevonden.10 Het Hof erkende de door het Verenigd Koninkrijk met de maatregel nagestreefde doelen als legitiem: de uitsluiting moest een preventieve werking hebben, een burgerlijk verantwoordelijkheidsgevoel bevorderen en diende als bijkomende straf.11 Het Britse regime legde echter geen verband tussen enerzijds de kiesrechtontneming en anderzijds de lengte van de gevangenisstraf en de aard en zwaarte van de misdaad. Het regime betekende in feite dat iedere gevangene, voor de duur van zijn gevangenschap, het kiesrecht werd ontzegd. De afwezigheid van een proportionaliteitstoets achtte het Hof in strijd met artikel 3 Protocol 1 EVRM.12 Onder verwijzing naar de gelijkluidende aanbeveling van de Venice Commission in de Code of Good Practice in Electoral Matters stelde het Hof dat deze proportionaliteitstoets bij voorkeur door een rechter wordt uitgevoerd.13 In latere rechtspraak heeft het EHRM echter geoordeeld dat de proportionaliteitstoets ook in de wet verweven kon zijn en niet per definitie door een rechter verricht hoeft te worden.14

De uitspraak in Hirst heeft veel stof doen opwaaien en kwam het Hof op (met name uit het Verenigd Koninkrijk zelf afkomstige) kritiek te staan, nu het Hof een streep zette door een systeem dat al sinds de negentiende eeuw deel uitmaakte van de Britse kiesrechtelijke traditie.15 Wat daar ook van zij, wegens de beperkte relevantie van de uitspraak voor Nederland, waar uitsluiting van strafrechtelijk veroordeelden nauwelijks nog voor komt, zal hierop niet verder worden ingegaan. Volstaan wordt met de opmerking dat het door het EHRM geformuleerde kader beduidend meer ruimte laat voor het uitsluiten van strafrechtelijk veroordeelden dan Nederland benut.