11.3.2 De Sociale Raad

De tweede casestudy, de Sociale Raad in de gemeente Peel en Maas, moest antwoord geven op de vraag hoe de ambitie om een tweede volksvertegenwoordiging te zijn naast de gemeenteraad zich verhoudt tot wet- en regelgeving op de terreinen van vertegenwoordiging en normering en de manier waarop daarin het eerste beginsel tot uitdrukking komt. Het bleek dat de poging om door middel van loting een ander type vertegenwoordiging te realiseren een aanvulling kan zijn op de bestaande lokale democratie. Op dit moment zijn er drie soorten vertegenwoordiging geïnstitutionaliseerd, namelijk vertegenwoordiging van het algemeen belang, vertegenwoordiging van de in de maatschappij aanwezige politieke opvattingen en vertegenwoordiging als de optelsom van de mening van individuele kiesgerechtigden. Loting zorgt voor een ander soort vertegenwoordiging doordat deelnemers willekeurig geselecteerd worden op basis van andere criteria (zoals geslacht, leeftijd en woonplaats) dan die op dit moment bepalend zijn voor de geïnstitutionaliseerde vormen van vertegenwoordiging. Een gelote groep burgers kan daarmee raadsleden van informatie uit een ander perspectief voorzien en in zoverre de lokale democratie aanvullen. Dat vertegenwoordiging op basis van loting in theorie en praktijk kan botsen met de andere (geïnstitutionaliseerde) vormen van vertegenwoordiging is verder niet problematisch. Deze kunnen op dit moment namelijk ook onderling botsen. Spanning tussen verschillende vormen van vertegenwoordiging zit, met andere woorden, al ingebakken in de gemeentelijke democratie. Het wordt pas problematisch wanneer een initiatief wil dat raadsleden zich op voorhand committeren aan zijn oordelen. Dit zou neerkomen op een vorm van materiële zelfbinding die niet te verenigen is met het lastverbod uit artikel 129 lid 6 Grondwet en artikel 27 Gemeentewet. Dit verbod is bedoeld als een garantie dat de besluitvorming over politiek gevoelige kwesties plaats kan vinden in het orgaan dat de meeste waarborgen biedt voor de positie van minderheden en voor het voeren van een inhoudelijke discussie. Het lastverbod is daarmee één van de bepalingen waarin het beginsel tot uitdrukking komt dat het politieke primaat bij de gemeenteraad berust als het meest pluriforme orgaan. Elke wijziging van het wettelijk kader die het wel mogelijk moet maken voor raadsleden om zich op voorhand te committeren, doet af aan de bedoeling van het lastverbod, en vormt daarmee eerder een aanpassing dan een aanvulling van de lokale democratie.

Onder omstandigheden kan er ook spanning optreden tussen het beginsel dat het politieke primaat bij de raad berust en de ambitie van de Sociale Raad om een tweede volksvertegenwoordiging te zijn naast de gemeenteraad. Dergelijke omstandigheden doen zich voor wanneer deze tweede volksvertegenwoordiging over eigen bevoegdheden zou beschikken. Het politieke primaat van de raad is met name te koppelen aan het hoofdschap van de raad uit artikel 125 lid 1 Grondwet. Het hoofdschap is in de loop der jaren op verschillende wijzen geïnterpreteerd. Sinds de parlementaire behandeling van de dualiseringswet heeft de opvatting aan gewicht gewonnen dat de raad op grond van het hoofdschap over bepaalde fundamentele bevoegdheden beschikt die zijn positie als eindverantwoordelijke voor het gemeentelijke beleid waarborgen, zoals het budgetrecht en de bevoegdheid wethouders te benoemen en te ontslaan. Er is discussie mogelijk over de vraag of deze lezing van het hoofdschap juist is, maar wat het hoofdschap door de jaren heen altijd heeft ingehouden, is een exclusieve positie. Het hoofdschap impliceert één baas in de gemeente, niet per se op basis van bevoegdheden, maar op basis van de samenstelling van het orgaan en de manier waarop zijn besluitvormingsproces is ingericht. Op grond daarvan dient de raad ofwel zelf over bepaalde bevoegdheden te kunnen beschikken ofwel de bevoegdheidsuitoefening door andere organen te kunnen sturen middels controle- en verantwoordingsmechanismen. Een tweede bevoegde volksvertegenwoordiging naast de gemeenteraad impliceert een gelijkwaardigheid tussen de twee organen die logisch is gezien het feit dat beide democratisch gelegitimeerd zijn, maar die tegelijkertijd niet te verenigen valt met de exclusieve positie die de raad op grond van het hoofdschap toekomt. Het hoofdschap zou gedeconstitutionaliseerd moeten worden om een dergelijk initiatief mogelijk te maken. Daarmee zou een belangrijke grondslag voor het politieke primaat van de raad uit het wettelijk kader verdwijnen. Een initiatief dat publiekrechtelijke zeggenschap wilt uitoefenen en dat wil bestaan als tweede volksvertegenwoordiging naast de raad vormt daarom in juridische zin niet zozeer een aanvulling van de lokale democratie, maar eerder een aanpassing.