7.6 Betekenisvolle parlementaire betrokkenheid in het licht van het Europees economisch bestuur

De inhoudelijke en procedurele manoeuvreerruimte van het parlement bij de uitoefening van het budgetrecht is dus aanzienlijk ingeperkt. In dit licht is het gelet op de betekenisvolle betrokkenheid van het parlement bij de besluitvorming over de begroting van belang dat het parlement de inzet van zijn bevoegdheden bij de uitoefening van het budgetrecht afstemt op het moment en de wijze waarop de besluitvorming over de begroting plaatsvindt. Op deze manier kan het parlement zorgen dat het binnen de gegeven kaders nog invloed kan uitoefenen op de besluitvorming voordat deze door de trechterwerking van het proces niet meer of maar beperkt te beïnvloeden is en het budgetrecht verwatert tot de formele bekrachtiging van eerder aangegane verplichtingen. Tijdigheid is daarbij een belangrijke factor. Het parlement moet niet alleen vroeg in het jaar betrokken zijn bij de begrotingsplannen, ook dient het parlement in een vroege fase bij de besluitvormingsprocedures betrokken te zijn, zowel in het voor- en najaar, als bij de besluitvormingsprocedures op Europees en nationaal niveau.

De kaders van het begrotingsbeleid worden in het voorjaar opgesteld in een dialoog tussen de EU-instellingen en de nationale regering en zijn bovendien van belang voor de uiteindelijke opstelling van de begroting in het najaar. Daarom is het van belang dat het parlement doorgaand, zowel in het Europees Semester als het nationaal semester, betrokken is bij de besluitvorming over de begroting.

Daarnaast is het ook van belang dat het parlement zowel betrokken is bij de besluitvorming in Europees verband als bij de implementatie van deze besluitvorming op nationaal niveau. Betrokkenheid bij de besluitvorming in Europees verband is van belang omdat deze besluitvorming het uitgangspunt vormt voor de nationale besluitvorming. De besluitvorming in Europees verband vindt echter niet plaats via de intergouvernementele methode of de Uniemethode. Daarom moeten de controle-instrumenten van het parlement hierop worden afgestemd. De besluitvormingsprocedures concentreren zich grotendeels in de fase voorafgaand aan de uiteindelijke besluitvorming in de Raad, namelijk bij de Commissie. Hoewel met name in de Tweede Kamer het zwaartepunt ligt op de controle en verantwoording van de ministers in de Raad, is het lastig om in dit late stadium de besluitvorming in Europees verband te beïnvloeden. Door de trechterwerking van de besluitvormingsprocedures in het Europees economisch bestuur is het van belang dat het parlement ook betrokken is bij de besluitvorming in de Commissiefase, zodat het parlement nog kan interveniëren voordat de formele besluitvorming in de Raad plaatsvindt. Hoewel er tussen het parlement en de Commissie geen verantwoordingsrelatie bestaat kan het parlement in dialoog treden met de Commissie over de evaluaties en rapporten, op grond van de politieke dialoog en de specifieke grondslagen zoals neergelegd in het Two Pack. Interparlementaire conferenties en de deelname daaraan kunnen bovendien bijdragen aan nationale parlementaire inbreng bij het beleid op Europees niveau.

De betrokkenheid bij de implementatie van deze besluitvorming is tevens van belang omdat het parlement zo invloed kan uitoefenen op de wijze waarop deze aanbevelingen kunnen worden vertaald naar nationale doelstellingen. Zeker in het voorjaar is het van belang dat het parlement de mogelijkheid heeft om over het Stabiliteitsprogramma en het Nationaal Hervormingsprogramma een opinie te vormen en, waar het parlement dit nodig acht, in debat kan treden met de regering over deze plannen voordat ze naar de Commissie worden gestuurd. Het is inmiddels staande praktijk dat zowel de Tweede als de Eerste Kamer hierover tijdig debatteert met de betreffende minister.

De inzet van deze bevoegdheden kan echter in de knel komen doordat het Europees Semester en de begrotingsprocedures op nationaal niveau niet met elkaar in de pas lopen waardoor er tijdsdruk ontstaat. Het parlement zal over voldoende tijd en informatie dienen te beschikken om de begroting(splannen) te kunnen beoordelen, hierover een opinie te vormen en hier desgewenst met de regering over in debat te treden. Deze tijdsdruk doet zich vooral voor bij de eis om de begroting voor 1 januari vast te stellen. Maar ook als de Commissie vraagt om een herzien Ontwerpbegrotingsplan wordt er aanzienlijke druk uitgeoefend op de begrotingsbehandeling.

Dit betekent echter niet dat het parlement geheel met lege handen staat. De nieuwe begrotingsprocedures zorgen voor meer transparantie in het begrotingsproces. Het parlement heeft al in het voorjaar inzicht in de begrotingsplannen van de regering en kan deze ook beïnvloeden. Bovendien kan het parlement niet alleen in het voorjaar maar ook in het najaar gebruik maken van de informatie van de Raad van State over de beoordeling van de begrotingsplannen en de ontwerpbegroting in het licht van de Europese en nationale begrotingsregels. Daarnaast kan het parlement ook actief voorlichting vragen aan de Raad van State over zaken die samenhangen met de Europese begrotingsregels.

De complexiteit van het Europees Semester en de hoeveelheid informatie kunnen echter wel een belemmering vormen voor een goede controle van de regering en controle op de besluitvorming in Europees verband. Daarom is het van belang dat het parlement inzicht heeft in de (complexe) cyclus, de samenhang tussen de verschillende onderdelen van het Europees Semester en de wisselwerking en verwevenheid tussen de Europese en de nationale besluitvormingsprocedures.

Om de betrokkenheid van met name de Tweede Kamer bij het Europees Semester te versterken zou er bijvoorbeeld een werkwijze kunnen worden geïntroduceerd in de Tweede Kamer waarbij meer aandacht is voor de integrale behandeling van het Europees Semester, aan de hand van de rapporten van de Europese Commissie. Een dergelijke bijeenkomst zou bijvoorbeeld kunnen plaatsvinden tussen afgevaardigden van de bij het Europees Semester betrokken vaste Kamercommissies. Meer aandacht voor de integrale behandeling van het Europees Semester aan de hand van de rapporten van de Europese Commissie kan ervoor zorgen dat het parlement, en met name de Tweede Kamer, zich bewuster is van de EU-besluitvorming, meer zicht heeft op de bredere ontwikkelingen in het Europees Semester en de gevolgen ervan voor Nederland. En uiteindelijk daarmee ook meer betrokken is bij de wijze waarop de landenspecifieke aanbevelingen worden geïmplementeerd op nationaal niveau. Waar het parlement dat nodig acht kan het bovendien meteen in de Commissiefase interveniëren, onder andere door middel van de politieke dialoog, en niet pas als het standpunt van de regering in de betreffende Kamercommissie wordt besproken aan de hand van het Commissierapport. Nadeel van een dergelijke werkwijze is echter wel dat er nieuwe momenten en procedures worden geïntroduceerd.