7.3 Europees economisch bestuur

In hoofdstuk 4 is het Europees economisch bestuur uitgebreid beschreven. Daarbij is stilgestaan bij de regels waaraan de nationale begrotingen onderworpen zijn, de inhoudelijke en procedurele verplichtingen die deze regels met zich meebrengen voor de nationale lidstaten, de besluitvormingsprocedures in Europees verband en hoe het Europees Parlement en de nationale parlementen betrokken zijn bij het Europees economisch bestuur.

Het versterkte kader voor het Europees economisch bestuur zoals dat tot stand gekomen is na de eurocrisis en de mogelijkheid van het verlenen van financiële assistentie, lijken de uitgangspunten van de EMU en het toezicht op het budgettair en economisch beleid van de lidstaten tot op zekere hoogte te hebben veranderd. De introductie van het Europees Semester, het ESM en andere buiten het EU-recht opgestelde internationale verdragen, hebben ervoor gezorgd dat er een complex geheel is ontstaan van regels en procedures. De procedures en regels hangen grotendeels met elkaar samen en overlappen elkaar deels. De toepassing van de regels is bovendien complex en niet altijd even transparant, omdat er een bepaalde mate van discretionaire ruimte bestaat bij de toepassing ervan. Hoewel het Europees economisch bestuur nog steeds in ontwikkeling is, kan worden gesignaleerd dat er sprake is van een centralisering van het Europees toezicht op het nationaal economisch en budgettair beleid.

Het versterkte kader voor het Europees economisch bestuur heeft tot gevolg dat de begrotingsregels zijn aangescherpt, dat het toezicht op de nationale begroting is verscherpt en geïntensiveerd en dat het toezicht, veel meer dan voor de crisis het geval was, gericht is op het economisch structuurbeleid van de lidstaten.

Terwijl in de originele opzet van de EMU het Europees toezicht op de nationale begroting vooral corrigerend van aard was, is het Europees economisch bestuur nu ook meer gericht op preventief toezicht, voordat de nationale begroting is vastgesteld. Niet alleen ligt er meer nadruk op de regel van begrotingsevenwicht op de middellange termijn, ook moeten de nationale lidstaten al in het voorjaar rapporteren over hun begrotingsplannen in het licht van de EU-brede doelen. Op grond hiervan formuleren de Commissie en de Raad beleidsaanbevelingen waarmee de lidstaten rekening moeten houden bij het vaststellen van de begroting op nationaal niveau. Ook in het najaar rapporteren de lidstaten aan de Commissie hoe de landenspecifieke aanbevelingen zijn verwerkt in de ontwerpbegroting. De Commissie heeft de bevoegdheid gekregen om een opinie te geven over het Ontwerpbegrotingsplan en kan zelfs vragen om een herzien plan, nog voordat het parlement hierover een oordeel heeft gevormd. Ook moet de lidstaat de begroting voor 1 januari hebben vastgesteld. Daarmee wordt een gezamenlijke budgettaire tijdlijn opgelegd aan de lidstaten voor het op- en vaststellen van de begroting. Bovendien vinden geregeld bilaterale bijeenkomsten plaats tussen de Commissie en de lidstaten om op technisch niveau te spreken over landenspecifieke vraagstukken. Dit heeft tot gevolg dat er een doorgaande cyclus ontstaat waarin de Europese instellingen en nationale lidstaten constant acteren in het licht van de besluiten genomen door de ander.1 Deze doorlopende cyclus heeft bovendien tot gevolg dat geen sprake is van een definitief besluitvormingsmoment over de prestaties van de nationale regering in het licht van de Europese begrotingsregels. Continu wordt voortgeborduurd op eerdere evaluaties, aanbevelingen en rapporten.2

De landenspecifieke aanbevelingen zijn over het algemeen gedetailleerd en zien ook op het sociale beleid, bij uitstek een terrein van nationale lidstaten. De landenspecifieke aanbevelingen zijn echter niet bindend (soft law). En juist omdat de aanbevelingen niet bindend zijn, kunnen deze ook betrekking hebben op gebieden die buiten de EU-competenties liggen en dus raken aan de nationale bevoegdheden.3 Hoewel de landenspecifieke aanbevelingen dus niet bindend zijn en worden afgedwongen door middel van peer pressure, kan het niet opvolgen van een aanbeveling – in het kader van het budgettair en het macro-economisch toezicht – wel leiden tot versterkt toezicht en uiteindelijk tot het opleggen van een financiële sanctie. Door de verwevenheid van de verschillende soft law- en hard law-elementen in één cyclus is de soft law dan ook verhard.

De mate waarin een lidstaat wordt gestuurd om een bepaald begrotingsbeleid te voeren, de intensiteit van het toezicht op de nationale begroting en de mate waarin de lidstaat gehouden is aan de macro-economische en budgettaire aanbevelingen neemt toe naarmate de Commissie meer budgettaire of macro-economische problemen constateert. In het uiterste geval, als de lidstaat financiële assistentie ontvangt, is het zelfs de facto gebonden aan het implementeren van de voorwaarden zoals neergelegd in het memorandum van overeenstemming. Het Europees economisch bestuur lijkt zich steeds meer te wagen op het terrein van herverdelingsvraagstukken.4

Het toezicht op het budgettair en economisch beleid van de nationale lidstaten is in het kader van het versterkte Europees economisch bestuur steeds meer gecentraliseerd, terwijl het budgettair en economisch beleid nog steeds een nationale bevoegdheid is. Als gevolg hiervan is er een verantwoordingsgat ontstaan. De formele besluiten in Europees verband worden genomen door de Raad, maar de Commissie speelt een grote rol bij deze besluitvorming en bij het toezicht op de implementatie ervan op nationaal niveau. Deze, door Dawson aangeduid als, coördinerende wijze van besluitvorming kan worden onderscheiden van de ‘klassieke’ intergouvernementele methode of Uniemethode.5 Deze beide besluitvormingsprocedures gaan gepaard met de nodige parlementaire verantwoordingsmechanismen. Deze verantwoordingsmechanismen missen echter met betrekking tot deze coördinerende wijze van besluitvorming, die intergouvernementele besluitvormingsprocedures uit de intergouvernementele methode combineert met de supranationale, en dus gecentraliseerde, implementatie- en harmonisatiestructuur uit de Uniemethode. Het Europees Parlement en de nationale parlementen hebben maar in beperkte mate de mogelijkheid om deze besluitvorming te beïnvloeden.

Om de democratische legitimatie te versterken in het huidige Europees economisch bestuur zal in het bijzonder de rol van de nationale parlementen moeten worden versterkt: de nationale middelen worden immers op nationaal niveau opgehaald en de democratische legitimatie voor het besteden van deze gelden dient dan ook primair bij het nationale parlement te liggen.6 Verschillende oplossing(srichting)en zijn dan denkbaar. Ten eerste kan ingezet worden op het optimaliseren van de nationale democratische processen bij de controle van de regering in de (Europese) Raad. Het enkel versterken van de nationale democratische processen en de rol van het nationale parlement op nationaal niveau lijkt echter op zichzelf niet voldoende om het gat aanmerkelijk te verkleinen.7 Daarvoor zijn verschillende redenen. Allereerst is sprake van transnationale effecten. Nationale beslissingen over de nationale begroting kunnen gevolgen, overloopeffecten, hebben voor andere lidstaten, waardoor het ene land invloed probeert uit te oefenen op de begroting van een ander land, met name als dat land financiële steun ontvangt. Daarnaast kan het parlement door middel van de controle van de nationale regering eigenlijk geen invloed uitoefenen op eerdere fase van de besluitvorming in Europees verband (met name in de Commissiefase). Bovendien kan het parlement via de controle van de nationale regering geen beslissende invloed uitoefenen op de besluitvorming op EU-niveau. Het nationale parlement zal daarom ook op andere manieren, in EU-verband en op EU-niveau, zijn invloed en controle moeten laten gelden.8

Betrokkenheid op EU-niveau kan onder andere tot stand komen door het gebruik van de politieke dialoog en de huidige interparlementaire samenwerking. Omdat deze instrumenten het verantwoordingstekort maar in beperkte mate kunnen verkleinen, kan daarnaast gedacht worden aan een variant waarin het nationale parlement direct betrokken is bij de besluitvorming op EU-niveau, zoals het opzetten van een Eurozoneparlement of het wellicht meer realistischere instrument van de horizontale dialoog parallel aan de (Europese) Raad.