De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/3.2.2.3:3.2.2.3 EU-conforme interpretatie

De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/3.2.2.3

3.2.2.3 EU-conforme interpretatie

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Een tweede mogelijkheid om doorwerking van het Eu-recht te bewerkstelligen, is de methode van Eu-conforme interpretatie. Dit houdt in dat de nationale rechter en nationale uitvoeringsorganen zijn gehouden het van toepassing zijnde nationale recht zoveel mogelijk zodanig te interpreteren dat de nakoming van de verplichtingen die uit het Europese recht voortvloeien, wordt verzekerd.1 De nationale norm dient zoveel mogelijk te worden uitgelegd in het licht van de bewoordingen en het doel van de betrokken Europese bepaling, teneinde de daarmee beoogde resultaten te bereiken.2 Voorheen werd dit de gemeenschapsconforme interpretatie genoemd; in verband met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zal in dit onderzoek van EUconforme interpretatie worden gesproken.3 De techniek geldt inmiddels niet meer alleen voor richtlijnen,4 maar ook voor verdragsbepalingen,5 verordeningen,6 Eu-kaderbesluiten7 en beginselen.8 De verplichting tot Eu-conforme interpretatie geldt ook indien een bepaling van Europees recht geen rechtstreekse werking heeft.9

Door toepassing van de techniek van Eu-conforme interpretatie krijgt de Europees geïnterpreteerde nationale norm als het ware voorrang op de nationaal geïnterpreteerde norm.10 De conforme uitleg wordt gebruikt om spanningen tussen het nationale en Europese recht weg te interpreteren.11 In een arrest van 24 januari 2012 heeft het Hof expliciet duidelijk gemaakt dat eerst moet worden bezien of het nationale recht Eu-conform kan worden geïnterpreteerd, alvorens wordt onderzocht of een bepaling rechtstreekse werking heeft.12 Het voorgaande geldt in beginsel niet voor rechtstreeks werkende bepalingen neergelegd in Europese verordeningen; zij zijn rechtstreeks toepasselijk in de lidstaten. In dat geval wordt aan de vraag van Eu-conforme interpretatie niet toegekomen, maar de bepaling rechtstreeks toegepast. Dit ligt anders indien een bepaling uit een Europese verordening, vergelijkbaar met een Europese richtlijn, aan de lidstaten een bepaald resultaat voorschrijft, maar geen rechtstreekse werking heeft. De door de lidstaten gekozen middelen om dit resultaat te bereiken dienen in dat geval dusdanig te worden geïnterpreteerd dat de volle werkzaamheid van het Europese recht wordt gewaarborgd.13

De verplichting tot Eu-conforme interpretatie strekt zich uit tot al het nationale recht, ook als dit nationale recht niet speciaal is vastgesteld met het oog op het voldoen aan Europese verplichtingen.14 Het maakt voorts niet uit of de nationale bepaling van eerdere datum is dan het van toepassing zijnde Eu-recht.15 In het arrest Unibet heeft het Hof overwogen dat de nationale rechter ook de procesregels die van toepassing zijn op bij hem ingestelde vorderingen zoveel mogelijk zodanig moet uitleggen dat deze regels kunnen worden toegepast op een wijze die bijdraagt tot de verwezenlijking van effectieve rechterlijke bescherming van de rechten die burgers aan het Europese recht ontlenen.16

Uit de jurisprudentie van het Hof blijkt dat er grenzen zijn aan de techniek van de Eu-conforme uitleg. Allereerst mogen nationale uitvoeringsorganen en nationale rechters met deze techniek niet verdergaan dan binnen de grenzen van de hen toegekende bevoegdheden mogelijk is.17 Dit betekent dat een nationaal-wettelijke bepaling niet zodanig kan worden geïnterpreteerd dat in feite een nieuwe regel wordt gecreëerd.18 Die bevoegdheid komt alleen de wetgever toe. Ten tweede vindt de Eu-conforme uitleg haar begrenzing in de algemene Europese rechtsbeginselen, zoals het rechtszekerheidsbeginsel, het verbod van terugwerkende kracht en het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel.19 Dit betekent bijvoorbeeld dat een Eu-conforme interpretatie in beginsel niet tot contra legem uitleg van het nationale recht kan leiden.20 Uit het arrest Bjtirnekulla volgt echter wel dat het rechtszekerheidsbeginsel niet zo ver strekt dat de uit de nationale wetsgeschiedenis blijkende wil van de wetgever aan Eu-conforme interpretatie van de nationale bepaling in de weg kan staan.21

Het is bovendien niet uitgesloten dat Eu-conforme interpretatie ten nadele van particulieren kan werken.22 De vraag is hoe zich dit verhoudt met de verboden van omgekeerde verticale werking en horizontale werking. De EUconforme interpretatie heeft immers tot gevolg dat de werking van een niet of niet-correct geïmplementeerde richtlijn via de band van het nationale recht aan een particulier wordt tegengeworpen. Bedacht moet echter worden dat niet de richtlijn zelf ten nadele van de particulier wordt toegepast, maar het richtlijnconform geïnterpreteerde nationale recht.23 Een dergelijke Eu-conforme interpretatie leidt wat betreft het bestuursrecht hoogstwaarschijnlijk dan ook niet tot het oordeel dat in wezen sprake is van het omzeilen van het verbod van omgekeerde verticale werking.24 Dit ligt anders indien de richtlijnconforme interpretatie leidt tot strafrechtelijke aansprakelijkheid.25

Wat de uitvoering van Europese subsidieregelgeving betreft is de verplichting tot Eu-conforme interpretatie met name relevant voor bepalingen die zijn neergelegd in Europese besluiten die zijn gericht tot de lidstaten en bepalingen uit Europese verordeningen die zich expliciet tot de lidstaten of nationale uitvoeringsorganen richten. Hoewel nationale uitvoeringsorganen zijn gehouden ervoor zorg te dragen dat Europese besluiten worden omgezet en Europese verordeningen waar nodig moeten worden geoperationaliseerd in het nationale recht, gebeurt dit niet altijd.26 Vaak gaat het daarbij om verplichtingen die weliswaar zijn gericht tot de lidstaten, maar moeten worden geëffectueerd in de subsidieverhouding tussen het nationale uitvoeringsorgaan en de eindontvanger van de Europese subsidie. Voor Europese verordeningen is het gelet op de rechtstreekse toepasselijkheid daarvan niet problematisch dat een nationale bepaling zodanig wordt geïnterpreteerd dat wordt voldaan aan de in de Europese verordening neergelegde verplichtingen. In dat kader moet worden gedacht aan het EsF-arrest, waaruit voortvloeit dat bepalingen uit de subsidietitel van de Awb zo moeten worden uitgelegd dat onrechtmatig bestede Europese subsidies kunnen worden teruggevorderd.27 Voor Eu-conforme interpretatie van Europese besluiten die zijn geadresseerd aan de lidstaten geldt hetgeen hiervoor ten aanzien van richtlijnen is opgemerkt.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.